[摘要]职业教育与产业发展的互动是职业教育的生命力所在。德国、美国、英国、澳大利亚等发达国家的职业教育在契合产业发展方面具有顶层设计合理、定位主次分明、办学灵活多元、改革持续深入的共性特征，对我国的职业教育发展具有重要启示意义。借鉴发达国家的经验，我国职业教育与产业发展的互动应建构宏观指导与产业深度介入结合职教体系，建构产业结构变动与职业教育信息对接平台，建立公立职业教育与营利职业教育多元体系，改革职业教育管理制度并下放办学的自主权。
[关键词]职业教育 产业结构 发展历程 特征 现实启示
[作者简介]李守可（1981- ），男，山东临沂人，南通航运学院社会科学教学部，副教授，研究方向为职业教育。（江苏 南通 226010）
[基金项目]本文系江苏省教育厅2014年度高校哲学社会科学研究基金资助课题“美国CTE（生涯与技术教育）与高职教育衔接发展趋势及对江苏的启示研究”的阶段性研究成果。（项目编号：2014SJB631，项目主持人：李守可）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）12-0005-05
我国职业教育发端于经济社会发展的需求，成长于经济社会发展的历史，服务于经济社会发展的现实，与经济社会的产业布局、产业结构、产业分配高度关联。近年来，众多学者从不同层面对职业教育和产业发展的关系进行了理论与实践研究：宏观上，侧重研究职业教育的总体发展方向与我国产业发展的变动格局的关系；中观上，侧重研究职业教育专业立体结构与区域产业发展的关系；微观上，侧重研究人才培养与区域产业发展的关系。当然，也有学者从学理性的角度对我国职业教育与产业发展相伴相生的历史或其内在不可分割的关系进行论证。总体上，这些研究成果对于推动职业教育与产业发展的契合起到了重要作用，但对二者互动的系统性、整体性和持续性研究还不尽如人意。
一、发达国家职业教育契合产业发展的历程
以第一次产业革命为分界点，发达国家的职业教育由传统的学徒制逐步转变为以传授科学生产原理和技术教育为主要内容的现代职业教育，职业教育以其耗时短、速度快、效率高的特点迅速被各个国家所接受并获得高速发展。其中，比较有代表性的是德国、澳大利亚、美国、英国。
（一）德国发展历程：专深型职业教育与中高端产业对接
德国以工业立国，其优质的工业产品享誉全世界。自20世纪70年代开始，德国的产业结构即发生了转变，第三产业逐渐超越第二产业，但第三产业主要是依附第二产业出现的服务业，因此总体上德国依然是第二产业带动型的产业发展模式。进入到新世纪之后，德国又将生物医药、电动汽车、智能电网等列为重点发展的产业。德国的职业教育主要以“双元制”为主，即由职业学校和企业共同进行人才培养，具体过程为学生学前与企业签订协议，一方面职业学校向学生传授相关的专业知识和技能，另一方面企业或公共事业单位向学生提供技能培训和实操训练，且主要侧重企业实践。近年来德国“双元制”的范围已延伸至高等教育，形成双元制大学。据统计，自2008年以来，德国双元制大学的入学人数每年以15%的比例增加，2011年入学人数达到61000人，占德国大学生总人数的2.6%。同时，双元制大学所开设课程种类也逐渐增加。2011年，课程总数达929门，涵盖经济、工程、信息技术等众多专业领域。德国政府从法律、制度、政策、资金等方面给予全力支持，特别注重行业、企业对人才培养的深度参与，并给予了众多优惠条件：参加“双元制”企业可获得占其净培训费用50%～80%的培训补助；若培训职业是国家或行业紧缺性和具有未来导向性的职业，企业则可以获得100%的培训补助；同时，企业还可通过提供培训获得一定的税务减免。因此，德国职业教育具有较强的定向性和专业性，面向的主要是第二产业和第三产业的中高端领域。
（二）澳大利亚发展历程：实用型职业教育与重点产业对接
澳大利亚的产业结构是传统重点产业和新兴重点产业相结合的，其既是传统的农牧业国和矿产资源开采国，又是一个现代制造业和服务业比较发达的国家，以高科技和知识经济为特征的产业占到75%以上。基于产业结构的特点，澳大利亚的职业教育既要兼顾传统产业，又要重点服务新兴产业。目前，澳大利亚职业教育的总体框架是以政府和行业、企业的合作为基础的，国家培训局（ANTN）负责设定总体规划，建立了全国统一的国家培训框架（NTF），包括国家资格框架（AQF）、培训包（TP）和培训质量保证框架（AQTF）三个核心部分。其中，与产业联系最紧密，为产业发展提供人才最多、质量最高的是TAFE（Technical and Further Education）。TAFE是以应用和技术为本，是一种集就业导向、行业参与、市场调节、学校配合一体的办学机制。在TAFE中，国家和地方管理组织与机构主要是行业培训顾问委员会，其由来自行业的人员组成，负责制定相应的行业能力标准、国家资格及能力评估指南，对TAFE发展过程中的适应市场问题、经费投入等拥有决策权；行业全面参与TAFE的办学全过程，负责对TAFE学院的人才培养进行质量评估。行业或企业依照自身人才需求现状，向TAFE学院提出具体的员工培训目标，并共同商定具体的培训项目，包括专业设置、课程体系、课时安排、教材选用、考核与评估、经费投入等，TAFE学院完全按照行业企业需求办学，办学方式灵活。此外，澳大利亚还设有11个“国家行业技能委员会”，几乎覆盖其全部经济领域，其主要由雇主和雇员组成，主要负责诊断雇主的培训需求、开发培训包和向职业教育与培训机构提供智力支持等等。可以看出，澳大利亚的职业教育完全契合产业结构的变革与调整。
（三）美国发展历程：多能型职业教育与主要产业对接
美国是典型的“三、二、一”的产业结构形态，以知识经济为核心的科技、信息、服务业等第三产业在国家经济中占据绝对优势，劳动密集型、资金密集型的传统制造业大部分转移至海外，第一产业仅占经济的2%左右。正是基于产业结构的变化，美国的职业教育实现了从传统向现代的转型，更加注重教育的终身化和大众化，现在统称为生涯与技术教育（Career and Technical Education，CTE），其人才培养也更加注重“宽专多能型”。美国从最初独立为适应产业革命而在职业学校中开设制造工艺、工业制图等课程开始，到第一、二次世界大战期间开设军工职业教育培训，再到20世纪六七十年代以电气化、自动化、机械化等专业为主，职业教育始终紧贴产业实际。美国政府高度重视职业教育的发展，在不同的时期出台了相应的法律与政策条款，如1914年的《促进职业教育法》、1917年《史密斯·休斯法》、2006年的《重建美国高中》报告、2012年的《投资美国的未来——生涯与技术教育变革蓝图》等。当前，美国的职业教育主要包括中等职业教育、高职教育（也称为中等后教育）、继续教育，不单纯强调技术教育的重要性，更加注重人的综合素质的提高和社会适应性，人才培养主要围绕“五种能力、三种素质”来组织。六种能力即合理利用和支配时间、经费、设备、人力的能力；处理好人际关系，作为集体一员和谐地参与工作，与背景不同的人共事的能力；获取信息并利用信息的能力；综合与系统分析的能力；运用各种技术的能力。三种素质即阅读、书写、运算技能；创造性思维、批判性思维确定、分析和解决问题的能力；个人品质、诚实、集体责任感等。这都与第三产业的发展特点比较契合。
（四）英国发展历程：宽径型职业教育与产业调整对接
英国自20世纪六十七年代开始进行产业结构调整，不仅对传统工业如石油、天然气等工业进行了深化改造，而且围绕计算机、生物工程、光电子、金融服务、创意产业等高新技术实现了转型升级。目前，包括商业服务在内的整个服务业占其GDP比重达76%。与产业结构相对应，英国职业教育也主要是面向第三产业。英国并没有单列的职业教育类别，职业教育主要在继续教育体系内中实施。目前，英国共有346所继续教育学院，全国有11%的高等教育由继续教育学院提供，42%的16～19岁青年人的教育由继续教育体系承担，而且为适应产业结构变化和高新技术产业的发展，英国还在继续扩大继续教育的规模，并投入巨资专项支持如会计、航天/航空、健康、法律、可再生能源技术/微型发电、零售及酒店业、公用事业与能源等产业人才的技术教育与培训。政策层面，更加注重技能对产业发展的重要性，于2010年先后颁布了关于技能开发的战略性文件《为可持续增长而提高技能》和《为可持续增长而投资于技能》，投资规模超过6亿英镑。英国的职业教育以需求为导向，主要通过行业技能委员会与雇主的参与来保证。目前，全英有25个行业设有“行业技能委员会”，大约覆盖90%的劳动力，他们主要负责通过调研开发本行业的《国家职业标准》，配合颁证机构开发适用于本行业的“职业资格证书”，开发本行业范围内的《学徒制培训框架》，确保继续教育学院的技能培训紧跟技术进步和岗位变化。
二、发达国家职业教育契合产业发展的共性特征
（一）顶层设计合理
对于职业教育与产业发展的互动与契合，发达国家在顶层设计上更多地还是将其定位于职业教育是为产业发展与调整服务的，并从政策、法律、经费投入、行业参与等诸方面给予硬性规定，尤其强调行业、企业、雇主参与职业教育的全过程。德国在2007年发布的《关于职业教育现代化与结构调整的十大方略——意见与实施建议》主要就是针对德国从工业社会向知识社会、服务社会快速转变，第三产业特别是生产性服务业和人员导向的服务业增长迅速，职业教育需要进行相应的改革与创新而作出的重大决策。2012年，美国教育部发布的《投资美国的未来——职业技术教育改革蓝图》围绕结合、合作、问责和创新四个核心原则，强化职业教育发展要与产业发展高度契合，并从顶层设计上给予具体的指导意见。2003年，澳大利亚政府颁布了《构建我们的未来：2004—2010年国家职业教育与培训策略》，2005年制定了《使澳大利亚技能化：职业教育和培训的新方向》，2011年澳大利亚技能署发布了国家职业教育在过去20年的综合性评价报告《为了繁荣的技能——澳大利亚职业教育与培训路线图》等。其中，在《2004—2010年国家职业教育与培训策略》提出的九大目标中，专门就职业教育与行业的互动提出了要求：“在学习、技能开发和就业之间建立清楚的联系……实施由行业所规定的、覆盖大多数职业的、并且提供了培训和评估基础的全国所认定的技能标准。”
（二）定位主次分明
发达国家职业教育与产业发展的主次定位是非常明确的，即职业教育的发展主要围绕产业结构的调整与升级，产业发展的需求是摆在第一位的。总体模式为行业指导委员会或相关行业机构提出行业发展的人才需求种类、规模与结构，并制定相应的各种专业标准、职业资格标准、课程标准、教学标准等，企业或雇主提出具体的人才技能要求，职业教育院校按照标准进行师资队伍调整和教学安排，行业或企业基本上全程参与职业院校的人才培养过程，对教学质量进行评估，并在互动过程中进行相应的调整，而职业院校的毕业生主要面向行业就业。在整个教育过程中，职业院校是处于一个配合或类似完成订单的角色。同时，随着时代的发展，尤其是第三产业对技能型人才综合素质要求的提高，越来越多的国家不仅仅将职业教育定位于培养技术型人才，更强调人的可持续发展能力。《联合国教科文组织21世纪第一个10年的技术与职业教育计划》中明确指出，未来的技术和职业教育与培训不仅要培养适应在信息社会就业的人，而且要使他们成为有责任的公民，成为关注环境和关注脱贫的人。该计划还特别强调，技术和职业教育与培训计划不仅是靠需求驱动的，而且要靠发展需求驱动。2012年5月，在联合国教科文组织召开的主题为“改革职业技术教育与培训：培养工作与生活技能”的第三届国际职业技术教育与培训大会上，对发展需求驱动的职业教育与培训再次进行了强调。在这一点上，美国职业教育的“五种能力、三种素质”人才培养目标已非常接近世界职业教育的发展趋势。德国新修订的《职业教育法》也强调，“双元制”不仅仅为青年人提供进入职业生涯所应具备的基本能力以及应对劳动市场变化和经济发展峰谷的适应能力，而且是保障个性发展、经济需求与理论实践结合的有效教育体系。
（三）办学灵活多元
发达国家的职业教育为适应产业结构调整的现状，根据产业人才需求的轻、重、缓、急，采取了灵活多样的办学形式。一是培训目标的多样性。主要表现为一校多制，不同指向的培养目标共存于同一机构。美国的综合高中即兼顾普通高中和职业高中，普通班和职教班分班不分校，一个面向升学，一个面向就业；德国柏林的高中中心、汉堡的职业学校、北威的职业综合学校等，将“双元制”职业学校、培养管理工人和技术人员的专科学校、技术完全中学、可对口专业衔接高校的专科高中集中在一个机构办学。二是学习形式多样化。学生的学习时间、教学地点等灵活多样，发展了全日制、部分时间制和业余时间制培训班，学分的获取灵活多变，如英国除了全日制职业教育外，还有纯粹日间教育或晚间教育的部分时间制。三是教学场所的多样性。教学场所并不局限于学校课堂和企业，还包括实习基地、实习车间、实验室、跨企业培训中心等。发达国家办学结构的多元化为不同年龄阶层、不同知识背景和不同时间选择的人提供了多样化的选择空间，也为急需进行知识更新的人群提供了职业教育保障。
（四）改革持续深入
发达国家在职业教育与产业发展的互动上，一直注重持续的改革，且改革的方向、力度、广度都紧贴产业发展实际。持续改革的动力，既有来源于职业教育本身发展的需求，也有国家经济结构升级与调整的动因，更多是来自行业发展与企业需求的现实压力。如德国信息与通信技术行业领域最具影响力的四大组织——德国机械工会、德国邮政工会、德国电器与电子技术中央联合会和德国电信，为应对信息技术领域技能型人才短缺的现状，与德国联邦职业教育研究所合作，历时十余年，共同研发了信息技术领域职业继续教育方案，方案中一系列等级证书、专业设置、职业定位、学历学位等内容都需要职业院校进行相应的改革呼应。从当前看，发达国家职业教育与产业发展的互动，持续改革的方向一是职业教育终身化。突破学校教育和培训的限定，制定实施终身职业教育的政策。英国政府规定，所有25岁以下的失业者必须强制性接受6个月的“半工半读”的在岗培训；德国为适应科技进步和劳动组织变化的进修类职后教育，正着手制定规范的进修专业目录和标准。二是职业教育高移化。为应对现代产业格局的变化，提升人才培养掌握技能的娴熟性和创新能力，发达国家的职业教育普遍出现高移化的趋势，即由20世纪七八十年代的中等教育为主转向中等后教育为主，高职教育迅速普及，职业教育人群逐步从过去的14～18周岁向19～22周岁过渡；更加注重职业教育人才培养的上升通道的打通，如中高职衔接、高职与大学衔接等。三是职业教育创业化。发达国家近年来受金融危机的影响，经济发展普遍进入低迷期，失业率居高不下，为应对这一现状，众多发达国家在职业教育中增加创业教育内容。2010年欧盟发布的《支持欧盟2020战略：欧盟职业教育和培训合作的新推动力》将“培养创新创造和创业能力”作为职业教育发展战略的目标之一。
三、发达国家职业教育契合产业发展趋势对我国的现实启示
我国作为后发国家，现已步入中等收入国家水平，经济结构正由高碳经济向低碳经济转型，经济增长方式正由出口导向向内需导向转变，经济制约因素正由国内规则向全球规则变迁，产业结构也正经历深刻变革。一方面，以制造业为核心的第二产业依然保持着旺盛的生命力；另一方面，新兴产业如新能源、环保产业、信息产业、医药生物产业、以知识和创新为特征的服务业等正迅速崛起，第一产业也在逐渐摆脱传统农耕，向现代农业转变。这对新时期我国职业教育的发展提出了更高的要求，而我国职业教育的总体发展水平与发达国家相比还有较大的差距，在职业教育与产业发展的互动上依然不够充分与契合。国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）（以下简称《决定》）以及教育部等六部委联合颁布的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（教发[2014]6号）（以下简称《规划》）都提出“适应发展需求”“产教深度融合”等，要求我国职业教育的发展与产业发展充分互动。
（一）建构宏观指导与产业深度介入结合职教体系
现代职业教育的发展需要政府职能部门作为主要推动部门进行宏观指导与建构，包括立法、制度、体系、保障等，是职业教育可持续发展与契合产业发展的最根本保证。新世纪以来，我国职业教育逐步进入发展的快车道，国家各职能部门先后制定了多项关于职业教育改革、高职教育质量、校企合作、中高职衔接等方面的政策性文件，为现代职教体系的构建以及与产业发展的互动起到了重要的推动作用。但是，这些政策性文件在具体的实施和操作上，仍然没有突破性的进展，行业协会、研究会、专业委员会等仍然停留在课题申报、评奖、业务指导等浅层次，与发达国家相比介入的深度与功能还不够。《决定》对加强职业教育的行业指导、评价和服务提出了具体的发展方向，要求“加强行业指导能力建设，分类制定行业指导政策。通过授权委托、购买服务等方式，把适宜行业组织承担的职责交给行业组织，给予政策支持并强化服务监管。行业组织要履行好发布行业人才需求、推进校企合作、参与指导教育教学、开展质量评价等职责，建立行业人力资源需求预测和就业状况定期发布制度”。《规划》也对优化职业教育服务产业布局提出了纲领性的意见，并确定了职业教育重点服务的现代农业、制造业、服务业、战略性新兴产业、能源产业、交通运输、海洋产业、文化产业、社会建设与社会管理等九大产业领域。同时，还对产业技术进步驱动课程改革机制提出了具体的措施，要求建立国家职业标准与专业教学标准联动开发机制、用人单位直接参与课程设计、评价和国际先进课程的引进、按照科技发展水平和职业资格标准设计课程结构和内容等。这些宏观指导政策直接要求产业深度介入职业教育发展，具体的制度、体系构建还需要职能部门、相关产业和职业院校联合进行开发与实施。
（二）建构产业发展变动与职业教育信息对接平台
发达国家的职业教育发展是由产业主导的，因此产业发展与职业教育发展的沟通与对接是畅通的，而我国产业发展与职业教育的沟通则是零散的，甚至存在“二元”分离的现象。从根本上来说，产业发展变动与职业教育信息对接其实是供需关系的对接。姜大源曾指出：“职业教育供需主体从刚性的‘二元’分离走向柔性的‘有分有合’，意味着在宏观层面，必须关注为适应这一供方与需方动态关系的职业教育的方针政策、投入机制、法律法规的制定；而强调职业教育供需机制从供给驱动走向需求驱动，意味着在中观层面的办学和微观层面的教学，必须在整体把握职业性需求与教育性需求结合原则基础上的改革。”在信息化时代，要改变这种现状，就要建构产业发展变动与职业教育信息对接的数字化平台，从而为职业院校的专业设置、人才培养提供依据。《规划》中提到：“要加强职业教育信息化管理平台建设，到2015年基本建成职业教育信息化管理系统，并与全国公共就业信息服务平台联通，实现资源共享。”这一信息平台的建立，需要引起职能部门和职业院校的高度重视。一方面，要保障信息的真实性、客观性和前瞻性，既要发布即时性的企业、行业需求信息，也要发布未来一定时间内重点发展产业的人才需求预测规模；另一方面，各地方和职业院校要打破地方保护主义，逐步建立老旧专业的淘汰机制，以信息平台公布信息为主要依据，调整办学方向。
（三）建立公立职业教育与营利职业教育多元体系
国际劳工组织认为，应调整政府及其他权益者在发展职业教育和培训中的作用。政府财政危机造成公共资金严重短缺，难以满足日益增长的培训需要；市场经济的发展，对私有部门在提高技术中作用的认识不断深化；技术、劳动组织和技能要求的迅速变化，产生对终身继续培训的需求，以及改革职业入门培训体系的必要；面对劳动市场的新要求，公有部门的职业教育和培训体制反应迟钝，为此要寻求国家和私有部门的合作，构建职责分担新模式。我国的职业教育体系基本上是公办一家独大，投资渠道也主要是以政府注资为主，产业大部分是无偿接受技能型人才，这与发达国家职业教育多元化的办学渠道和投资来源截然不同。针对这一现状，《决定》与《规划》提出鼓励多元主体组职业教育集团和健全社会力量投入的激励政策。一方面，研究制定院校、行业、企业、科研机构、社会组织等共同组建职业教育集团的支持政策，开展多元投资主体依法共建职业教育集团的改革试点，并发挥职业教育集团在促进教育链和产业链有机融合中的重要作用；另一方面，鼓励社会力量捐资、出资兴办职业教育，拓宽办学筹资渠道，探索利用国（境）外资金发展职业教育的途径和机制，并且对于企业职工的教育培训提出了硬性规定与惩罚措施。这为我国职业教育与产业发展的互动进一步拓宽了渠道。但是，由于兴办职教集团和社会出资办学涉及各方利益，其规划、设计、执行是一项庞大的系统工程，职能部门要在构建的过程中加强指导与协助，尤其要注意执行过程中的监督与评价，防止形式主义和各种寻租现象。
（四）改革职业教育管理制度并下放办学的自主权
发达国家的职业教育管理方式是多元、灵活、开放的。英国的《国家职业资格标准》、德国的《教育职业》和《职业教育条例》都是国家标准，而英国和澳大利亚的“行业技能委员会”、德国的“工商行会”“手工业行会”则对国家标准进行实施过程的监督与结果的考核。而我国的职业教育以公立为主，长期处于职能部门的管理范畴之内，办学机制比较僵化，与产业的对接也不够灵活，如专业设置上要经历层层审批、院校要迎接各种非专业性的考查与评估、行业注资要报备与审批等，一定程度上限制了职业教育与产业发展的灵活对接。《决定》与《规划》从转变政府管理方式和扩大职业院校办学自主权两方面进行了政策性的转变。一方面，要完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制，加快政府职能转变，减少部门职责交叉和分散，减少对学校教育教学具体事务的干预，创设有利于产教融合、校企合作和社会力量参与办学的良好制度环境；另一方面，实行“负面清单”制度，深化行政审批制度改革，推动政校分开，扩大职业院校在专业设置和调整、人事管理、教师评聘、收入分配等方面的自主权。这在一定程度上解除了我国职业院校与产业发展互动的“紧箍咒”，为职业院校更好地进行内外体制改革、引入产业因素、增强与产业的紧密度提供了空间。但是，不得不指出的是，转变政府职能不等于不管，提升办学自主权也不意味着可以乱作为，还是要遵循职业教育规律和产业发展的实际，管放结合，统分结合，将管理部门应有的职责权限与分离的权限理清楚，设定自主办学的下限和注意事项，防止出现职责重叠或真空等权限不清现象。
总之，发达国家职业教育与产业发展互动积累的有效经验为我国职业教育与产业发展的互动提供了有益的借鉴。《决定》与《规划》的提出顺应我国职业教育正面临关键转型和经济社会巨大转型的时代要求，为我国职业教育与产业发展的互动指明了前进的方向，在今后一段时间的具体执行和实施，必将形成职业教育围绕产业发展、产业发展助力职业教育的良性互动局面。
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