内容提要
本文从使用者成本的内涵及其表现形式出发，通过分析我国非再生能源资源税费制度的现状以及存在的问题，表明在非再生能源资源定价中使用者成本的缺失，提出以明晰产权、合理征收矿山地租、完善矿业权交易市场和形成竞争性市场价格的途径，实现非再生能源资源定价中使用者成本的充分补偿。
关键词 使用者成本 非再生能源资源 定价改革
〔中图分类号〕F045 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2008)03-0086-06
我国经济与社会在经历了改革开放以来近30年的高速增长和发展的同时，资源与环境的瓶颈制约开始凸现，转变经济增长方式势在必行。张卓元：《深化改革，推进粗放型经济增长方式转变》，《经济研究》2005年第11期，第4-9页。）《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，“十一五”期间围绕落实科学发展观，必须做到六个“必须”，其中一条就是“建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制”。我国的非再生能源资源价格改革要按照科学发展观的要求，坚持市场化的改革取向，更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。逐步理顺价格关系，建立反映资源稀缺程度和市场供求关系并与国际市场价格接轨的价格形成机制，为建设节约型社会和转变经济增长方式创造良好的体制和政策环境。改革的总体目标从政府定价逐步过渡到市场定价。
市场定价机制的形成一定要有值得信赖的价格基准李国平、刘治国：《我国能矿资源价格改革的构想》，《西北大学学报》(哲学社会科学版)，2006年第7期，第61-66页。）。非再生能源资源的价格基准，具体来讲是指煤炭出矿价格，原油价格和天然气出厂价格的形成机制，它是整个能源产业链和价值链的基础和核心。如何建立科学的全面反映非再生能源资源开发利用成本的核算体系，包括资源成本、生产成本和环境（生态）成本，成为非再生能源资源定价改革的一个核心问题。从价格构成要素来看，我国的非再生能源资源价格仅仅反映了生产成本，而资源成本以及环境（生态）成本没有得到完全的反映。由此造成非再生能源资源开发利用过程中的资源浪费与环境污染问题日益严重。
一、使用者成本的内涵及其表现形式
1.使用者成本的内涵
使用者成本(user cost)，这个概念最早由马歇尔（1936）提出，后来凯恩斯（1936）把它定义为由于使用设备而造成的设备价值的减少，希望通过这样的定义把现存的非现实主义的经济理论带回到现实中去。现代常常利用使用者成本分析非再生资源的时际生产流问题。约翰•伊特韦尔等编：《新帕格雷夫经济学大辞典》，经济科学出版社，1996年，第825-827页；凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，商务印书馆,1983年，第85-100页。）使用者成本的基本理念是“将自然资源和环境资源均作为有价资产”Smith,V.K. Resource Evaluation at The Crossroads. Resources,
1998(9):p.2-6。），并考虑其折旧。这一理念来源于霍特林(1925)和希克斯(1946)的自然资本及可持续收入的思想Hotelling H. A.. General Mathematical Theory of Depreciation.Journal of American Statistical Association，1925，20:340-353;Hicks J.R.. Value and Capital.Oxford: Oxford University Press，1946:p.162-168.）。他们认为有限存量的非再生资源和机器设备一样都是资产，都有折旧的问题。对非再生资源开采收入中需要扣除经济税即折旧，这样剩下的开采收入才是不减少资源资产存量的能够无限期维持的消费水平。上述意义的经济税亦可看作非再生资源开发利用中的使用者成本。
根据克伦博格（Kellenberg）、达利（Daly）、张帆等资源与环境经济学者的理解，使用者成本在环境与自然资源经济学中指现在使用一单位资源对未来使用者造成的机会成本张帆：《环境与自然资源经济学》，上海人民出版社，1998年，第40-43页；迪克逊等编：《环境影响的经济分析》，中国环境科学出版社，2001年，第132页。）。使用者成本体现三层含义:资源用于一种用途而放弃其他用途；它反映了今天开采对于未来开采净收益的机会成本；它是社会成本的概念。从代际公平的角度看，当代人与后代人同为非再生资源的受益者，使用者成本等于现在开采一单位资源给后代消费者造成的福利牺牲。使用者成本的代际性与社会性，使得其补偿问题成为一个难点。一方面，作为机会成本，它是隐含的而不是显性的，不能简单地通过会计折旧来计摊；另一方面，作为社会成本，它与资源使用者实际付出的成本未必相等。从这一角度看，使用者成本的补偿，实质上就是社会成本的内部化。
使用者成本的充分有效补偿，是资源可持续利用的关键。按照牛文元关于可持续发展的一个判别准则，非再生资源的开采量与其储备保有量之间应保持动态上的平衡牛文元主编：《中国可持续发展战略领导干部读本》，西苑出版社，2003年，第272-292页。）。用公式表述为:
Qt=Qt-1+Et-Rt
式中：Qt为矿产资源存量，Et为矿产资源勘探发现量，Rt为开发利用量，t为时期。
这一定义强调资源的实物补偿。在国外对非再生资源可持续发展的定义大多是指资源的利益相关者能够从资源中获得长期的非减的收入。该定义关注的是非再生资源的价值补偿。两种定义并不矛盾，而是相互依赖，互为补充。因为非再生资源一旦开采出来就意味着永久性损耗。要实现非再生资源可持续发展，就需要从非再生资源开采收入中提取一部分折旧，用于后备资源和替代资源的开发。只有这一过程得到顺利实现，才能在实物上保证非再生资源存量不变，在价值上相当于补偿了非再生资源价值损耗，各利益相关者长期从非再生资源开采中获得的收入才能不减少。可以看出，实现了使用者成本的补偿，也就找到了非再生资源可持续利用的正确路径。
2.使用者成本的表现形式
汪丁丁已经证明，在均衡状态下，矿山地租应等于使用者成本。汪丁丁：《资源经济学若干前沿课题》，汤敏、茅于轼：《现代经济学前沿专题》(第二集)，商务印书馆,1993年。）在成熟的市场经济国家，非再生能源资源的开采权都是有偿取得，企业通过购买矿产权益或购买“收费权益”来获得对资源勘探开发开采的权利，企业支付的矿地租金、权利金和红利构成了非再生能源资源定价中的使用者成本。
矿地租金（rent），也称矿业权出让金或矿业权使用费，是矿业权人为取得矿业权而向资源所有者支付的费用。非再生能源资源是赋存于地表或地下的，对资源的勘探与开发同时也意味着对所依附的土地的使用。矿地在其它可能的用途中所能获得的最高收益，就是使用矿地的机会成本。探矿人必须将其交给土地所有者，这就是矿地租金的征收依据。矿地租金一般按照土地的用途、使用期限、矿产资源种类规定，根据探矿和采矿许可证获准的土地面积计算，并在投标过程中调整租金。
权利金(royalty)，是开采者因开采非再生能源资源而向资源所有权人支付的补偿，是资源开发中长期有效的、最广泛的财产性收费。权利金的收取保证了探矿者和采矿者为使用非再生能源资源而支付机会成本，避免对资源的滥采乱挖。从理论上讲权利金与矿山企业盈亏无关，它属于必须支付的费用，但实际上非再生能源资源价格下降的时候，对权利金会产生一定的影响。因此，政府在开采企业开办初期及生产后期适当对权利金延期支付、减少或取消，使之成为能源经济发展的调节杠杆。国外在非再生能源资源开采的权利金费率一般为5%-20%。例如美国规定煤炭开采露天矿交12.5％，井工矿交8％，石油和天然气的开采权利金费率为12.5%。而且这是联邦政府和州政府征收的最低标准。实际的收费标准还要根据招标、投标中的矿产品价格、市场行情、矿产资源条件的因素变化。
红利(bonus)，是针对采矿权人因开采优质、高品位或优越的外部条件(位置、交通、赋存条件等)的非再生能源资源所产生的超额利润而征收的。因为它并非由采矿者的努力所带来，将其收归社会是符合公平原则的。开采未达工业品位的矿产资源则可以减免该部分税费。这种政策激励着企业自觉地关心和提高资源回收率，美国煤炭资源总回采率达到80%以上。
二、我国非再生能源资源定价中使用者成本的缺失
1.我国非再生能源资源税费制度现状
在计划经济体制下，国有制一统天下的非再生能源矿产领域，我国实行无偿开采制度。既然自然资源不被看作财产，非再生能源资源定价中也只包含了企业的生产成本。我国将国有矿产资源无偿供给地质勘探部门勘查和开发，再无偿提供给国有采矿企业使用。我国非再生能源资源的开发利用从勘探、开采、加工、转换等环节由国家直接管理，排斥市场机制在非再生能源资源定价中的作用。所有者、探矿人和采矿人都是国有性质，相互之间的交换并不通过市场，使用者成本也就无从进入非再生能源资源价格之中，加上国家的严厉管制，造成十分低下的资源配置结果。
改革开放以来，我国的非再生能源资源逐步实施有偿开采制度，具体表现为征收资源税、资源补偿费、矿业权使用费和矿区使用费。第一代资源税制度1984年建立，并在1986年《中华人民共和国矿产资源法》中确认，征税范围较小，仅对石油、天然气、煤炭和铁矿石征收。1993年12月国务院颁布第139号令，规定自1994年1月1日起实施《中华人民共和国资源税暂行条例》，扩大了资源税的征收范围，目的是促进矿山的合理开发，调节资源级差收入，从而在我国建立了统一的资源税制度。
矿产资源补偿费是为了保障和促进资源的勘察、保护和合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益而征收的。1994年2月27日，国务院颁布了《矿产资源补偿费征收管理规定》，并从1994年4月1日开始执行。
矿业权使用费，包括探矿权使用费和采矿权使用费。探矿权使用费，第1-3勘查年度,每平方公里100元/每年，以后每年每平方公里增加100元，但最高不得超过每平方公里500元/每年。采矿权使用费，每平方公里每年1000元。
矿区使用费并不是所有的油气田都缴纳，纳税人仅为在中国境内从事合作开采陆上石油资源的中国企业、外国企业以及中国海洋石油总公司海上自营油田。开采原油费率为4%-12.5%，开采天然气费率为1%～3%，计费依据为油气田每一年度生产原油和天然气的商品量。贾静、冷朝阳、张树兴：《我国现行资源税制度的现状及其改革设想》，《昆明冶金高等专科学校学报》，2006年第7期，第96-99页。）
2.我国非再生能源资源税费制度存在的问题
以上这种税费制度的出台都是改革开放和建立社会主义市场经济体制的需要，就是要体现资源的有偿使用。但这些税费的设置、性质、用途并没有反映出市场经济规律，没有体现国家对于能源矿产资源所有权，没有实现对使用者成本（资源成本）的完全补偿。关键就是我国动用无偿性的税收贯彻有偿开采的原则。既然国家作为资源所有者，就不应该征收具有无偿性、强制性和固定性特点的资源税、资源补偿费。可以通过收取类似于国外的矿地租金、权利金和红利，名正言顺地把矿山地租收归国有，而无需采用具有强制性且不公平的税收手段来达此目的。上述这种定位错误造成现行的能源矿产资源的税费体系不协调，更造成政策的制定和征管过程中的诸多问题和错误。
资源税制度以超额利润为税基，体现调节级差收益的作用。1994年在税制改革中建立的第二代资源税制度发生了明显的倒退郭云涛：《我国煤炭税费改革的探讨》，《中国煤炭》，2006年第6期，第8-17页。）。《矿产资源法》明确规定，“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”，而新制度却将资源税定为地方税，弄乱了财产关系，也给调整利益关系留下了很大的后遗症。更为关键的是新制度改行从量计征，导致没有获得超额利润的，甚至亏损的矿山企业都照征应体现“级差收益”的资源税。近几年矿产品价格疯涨，又出现了征收远远不足导致收入差距拉大的情况。国家不得不全面调整资源税额，2005年7月1日原油资源税税额标准为14-30元／吨，天然气资源税税额标准为７-15元／千立方米，煤炭资源税税额标准在2004-2006年陆续在部分省区调高至2-4元/吨。
我国矿产资源补偿费制度制定之初，由于涉及国有矿山企业，遭到多方的反对。利益各方反复协商，扯皮妥协，征收费率一再压低，最后确定的平均费率为1.18%，为全世界最低水平。煤炭、石油和天然气的矿产资源使用费率均为1％。《矿产资源补偿费管理暂行办法》第3条规定：“矿产资源补偿费主要用于矿产资源勘查支出（不低于年度矿产资源补偿费支出预算的70%），并适当用于矿产资源保护支出和矿产资源补偿费征收部门经费补助预算”。实际上，坐支挪用现象严重，在有些地方，资源补偿费成了一种自收自支的财源。国际上通行以收取权利金体现国家对矿产资源的所有权，权利金一般全部上交国家财政，不用于矿产勘查，也不用于征管部门。可见，我国目前征收的矿产资源补偿费的实际用途不体现国家对矿产资源的所有权。
矿业权使用费存在着有偿与无偿取得的双轨制，还有就是收取标准太低。矿业权使用费结合计征方式看，类似于西方国家征收的矿地租金。目前的征收标准与世界其他国家相比低1/3-1/2，只相当于国外标准的1/7左右，因而对开采企业的大量圈地、浪费性开采的约束并不明显。
也正是由于这种廉价甚至无偿取得资源开采权的方式，使得我国现在的非再生能源资源定价中没有实现对使用者成本的充分补偿。由于无偿取得，所以企业并不珍惜到手的资源，造成对资源的掠夺式开采，还带来矿产资源使用效率低下，中国目前煤炭资源回采率平均仅为30％，乡镇煤矿仅为10％，油气资源采收率20%—30%，而国外先进水平都在50％以上。在资源廉价或无偿使用制度下，矿业企业成本不完全，矿业市场秩序混乱，利益分配扭曲，进一步削弱了资源价格对资源市场的调节力度，使得资源市场对价格变化的反应十分迟缓，甚至是无视价格的变化，价格机制对资源市场的调节力度大大减弱。
三、使用者成本视角下的非再生能源资源定价改革
在社会主义市场经济条件下，国有非再生能源资源属于全社会的财产，实行有偿开采制度。任何社会成员，包括国有企业都无权无偿占用属于全社会的财产。只有通过完善基础市场（矿业市场）和税费补偿机制的市场化定价模式，才能实现使用者成本在非再生能源资源定价中的体现。明晰产权、合理征收矿山地租、完善矿业权交易市场和形成竞争性市场价格，是非再生能源资源市场化定价改革中环环相扣的几个链条。
1.明晰产权
根据“科斯定理”，即在存在外部性问题时，只要交易成本为零，而且产权是明晰的，那么不论谁是产权的主人，通过市场都可以实现资源最优配置。这里科斯所谓的有效率的产权具有排他性、安全性、永久性和可转移性等特性，它是市场经济顺利运行的前提条件。对矿产这种非再生的战略性资源，绝大多数国家都通过立法确认其作为社会财富归国家所有，个人与社会组织可以从国家那里取得探矿权和采矿权。因此，矿产资源的产权明晰，并非“一私就灵”的简单逻辑，而是重在责权利的统一与不确定性的减少。
登姆塞茨指出，产权是一种社会工具，其重要性在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。H•登姆塞茨：《关于产权的理论》，费方域、段毅才译，上海三联书店，1994年，第97页。）在资源无主或产权不明晰的情况下，资源使用者缺乏对未来收益的稳定预期，从而其贴现率较高，使其倾向于选择当期较高的开采率而忽视对资源耗竭的补偿。在资源无主的情况下，使用者相互争夺公共资源价值的行为还会导致租值消散(rent dissipation)，大大增加社会成本Y•巴泽尔：《产权的经济分析》，费方域、段毅才译，上海三联书店，1997年，第21页。）。美国从原油产品的第一次商业开发以来，原油开采部门广泛采用公共产权，导致过多的油井钻探和过密的地面存油设备，以致生产成本增加，使用者成本得不到补偿。共有经营产权的损失问题，迫使个人和政府采纳更为明晰的产权制度安排。
从形式上来说，我国的非再生能源资源的产权主体非常明确，属于国家所有。但在实际运行中，我们会发现，中央政府与地方政府之间就非再生能源资源的真实的产权界限缺乏清晰的界定，存在不少矛盾，采矿权人的利益得不到保障。因此，通过明晰产权来减少矿业权人对未来预期收益的不确定性，从而促使其选择社会最优的开采路径，是使用者成本市场化补偿的前提。
2.征收矿山地租
从20世纪90年代中期开始，我国逐步建立起资源有偿使用的制度，实现形式主要包括资源税和矿产资源补偿费。我国现行的资源税和矿产资源补偿费实际上是权利金的两种不同表现形式，资源税与补偿费的重复征收，实际是条块分割的管理体制和部门利益在作祟。鉴于此，进一步明确税费征收依据，使矿山地租的形式明晰化，才能为使用者成本的补偿提供顺畅的渠道。
现在我国实行资源补偿费和资源税从本质上模糊了“税”（tax）和“租”(rent)的界限。我国的能源矿产资源是单一的国有制，这就决定政府同时具有了双重身份，第一是国有资产的法定代表人，第二是通常意义的政府角色，履行对于国家的经济管理职能。国家首先是以财产权力参与分配，其次才是凭借政治权力征税。而在我国却是“非税即费（fee）”，有资源税、探矿权使用费、采矿权使用费、资源补偿费、矿区使用费等等不同名目，其实都是租金。这些概念上的混淆，使我国政府基本放弃了以财产权为依据初次分配，而只剩下以政治权力来征税。这也暴露出市场经济条件下，政府与企业之间的关系还未彻底理顺。计划经济体制下，企业只是政府职能的延伸，非再生能源资源是无偿使用的；市场经济体制下，政府和企业是有职能分工的，非再生能源资源当然要有偿使用的。现在国家进行能源价格改革，应当明确国家作为国有资产的代表收取资源租金的职能。这样做目的在于明晰产权关系，这本身也是市场经济的内在要求。
资源税起源于西方，属于收益税的一种，其功能是在矿产资源私有制的基础上调节矿山企业的级差收益。因为在私有制背景下，国家没有权力参与初次分配以调节级差收益，只好动用政治权力。第二次世界大战以后随着矿产资源国有化潮流的发展，许多国家相继取消资源税，改行强化国家财产权的做法。美国在20世纪80年代的时候还征收资源税，到90年代就取消了。中国的非再生能源资源是单一国有制，调节资源的级差收益，可以参考美国经验征收的红利的做法，或者参与了初次分配之后，国家在二次分配时再征收特别收益金（暴力税）调节级差收益。
3.完善矿业权交易市场
申请获得国家出资勘查并已经探明的矿区的探（采）矿权，应当缴纳探（采）矿权价款，这是使用者成本的集中体现。矿业权价款的获得不仅可以避免国家的前期地勘投入的流失，而且还会充分有效的补偿非再生能源资源的自身价值，实现非再生能源资源的可持续开发利用。要构建市场化的非再生能源资源配置制度，资源有偿使用仅仅是第一步，真正有意义的是允许并鼓励矿业权交易。只有依靠大量的矿业权交易，使矿业权价值在竞争性市场中得到实现，才能切实发挥市场这只“看不见的手”在提高资源配置效率方面的作用。
就一般商品而言，在招标拍卖过程中，出价最高的人获胜保证了把资源运用到价值最高的用途上。但在非再生能源资源造成的外部成本上缺乏内在化机制，以及在矿业权出让流转过程中对于业主资质和资本额的特殊要求，决定了矿业权拍卖不能单纯遵循“价高者得”的原则。一方面，要依靠独立的评估机构确定公正合理的矿业权评估价值；另一方面，需加强对业主资质及资金等方面的审查，确保将矿业权配置到最有勘查开发经验及能力的业主手中。
4.形成竞争性市场价格
非再生能源资源产品市场作为资源流转的最终市场，其竞争是否完善，对于使用者成本的补偿具有关键意义。长期以来，我国对非再生能源资源价格实行严格管制，造成初级产品与加工产品价格的巨大剪刀差。地质勘探单位和开采企业创造的价值在扭曲的价格关系中被下游产业和相关产业隐性地分割，没能形成以矿养矿的良性循环。价格管制使非再生能源资源开采利用中的机会成本不能充分地得到体现和补偿，实质是把收入从未来消费者转移到当前消费者。我国应适当提高非再生能源资源产品价格，改变我国资源产品价格过低的局面和资源无价、产品高价的不合理状况。一般而言，由竞争性市场所决定的非再生能源资源国际价格可以反映非再生能源资源开采和利用中的价值耗损。非再生能源资源产品由竞争性市场所决定的价格来反映资源的稀缺程度和资源利用的机会成本。这样将会提高矿业权人的未来预期收益，从而减慢非再生能源资源开采和消耗速度，同时使用者成本可以在非再生能源资源定价中得到充分体现。
作者单位：
华晓龙，西安交通大学经济与金融学院
内蒙古财经学院金融学院
李国平，西安交通大学经济与金融学院
责任编辑：心 远
