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摘要:费用效益分析方法通过对项目所产生的效益和费用进行权衡以评估项目的可接受性,但传统项目评价准则没有把项目所产生的环境影响纳入到可行性评价中,无法全面地对项目的可接受性进行判定,因此建立一个基于可持续发展的项目评价准则就显得非常重要。本文分析了传统评价准则的不足之处,依据适合可持续发展目标的要求,分别提出基于弱可持续性和强可持续性的费用效益分析评价准则,最后建议采用强可持续性评价准则评价项目的环境影响。
关键词:费用效益分析;评价准则;弱可持续性;强可持续性
中图分类号:F224.5 文献标识码:A 文章编号:1009-3060(2010)05-0101-07
一、引言
人们采用费用效益分析方法对公共项目所产生的效益和费用进行权衡以评估项目的可行性,然而20世纪70年代以后,随着工业化进程的不断加快,世界性环境问题开始产生,人们享受生活水平日趋提高的同时,却不得不面对可能的环境问题。因此人们开始将费用效益分析方法用于分析项目开展过程中可能产生的环境污染控制和决策。如兰德尔以潜在帕累托改进,即传统评价准则——补偿准则为标准,建立了利用费用效益分析评价环境项目的模型。但基于传统评价准则的费用效益分析无法对项目的环境影响进行有效评价,例如皮尔斯等认为在环境问题上运用费用效益分析时,其本质就是研究在价格失灵的条件下对第三方造成损害(或带来福利)时的外部性问题,而利用传统评价准则进行费用效益分析时,会产生只重视高收益而忽视“环境公平”的缺陷。综合国内外关于环境费用效益分析评价准则方面的研究成果,很多学者认为建立一个基于可持续发展的项目环境费用效益分析评价准则非常重要。
二、传统的费用效益分析评价准则
传统的项目评价准则即是建立在福利经济学的基础之上,通过个人或群体获得的好处或满足感(即“效用”,或者称之为“福利”)为依据判断项目的可行性。传统的项目评价准则包括帕累托改进和补偿准则。
1897年,意大利经济学家Vilfredo Pareto从研究资源配置角度出发,提出了一个最优状态标准,即“帕累托标准”,为新福利经济学的发展奠定了理论基础。然而帕累托最优标准否认了资源重新分配对社会总福利水平的改进作用,无法实现最优状态的唯一性,因此经济学家提出了“帕累托改进”的概念,并将其作为判断项目可行性的判定准则。“帕累托改进”指出,在资源总量保持不变的情况下,可以通过对现有资源配置状态的调整,在不减少一方福利的同时,使得另一方的福利水平得到改善。
虽然帕累托改进在理论上有了一定的进步,认识到了资源配置对于社会福利水平的影响作用,但在现实生活中,往往是有人获得利益就有人受到损失,因而帕累托改进仅仅是一个理想下的状态,没有实用价值。
为了弥补帕累托理论的不足,进一步探讨一部分人福利水平得到提高,而另一部分人的福利水平受到损害的实际社会状态,因此产生了“补偿准则”的概念。
补偿准则是传统费用效益分析项目评价的基础。根据这一思想,若某个项目的实施会影响到社会的福利水平(即费用损耗),但如果实施该项目所获得的收益(即效益所得)能补偿社会福利的损失,那么该项目的实施对整个社会而言就是一种改进,是切实可行的。
上述判断标准只能说明某个项目是有益的改进,但并不一定是最优的。如果社会指当代人和后代人,帕累托标准是指社会整体改善,当当代人的福利增加时,不会使后代人的福利减少。如果某项目会使当代人受益,后代人受损,根据潜在帕累托准则,只要当代所得能够补偿后代所失,这一项目就可获得批准。潜在帕累托准则明显是对后代人不公平的。
在说明代际配置时,福利经济学采用的标准是现值最大化标准,即使折现的社会福利最大化。如果折现率是正的,结果是在社会福利函数中赋予当代人更大的权重,使生活在将来的后代人的福利几乎与现代决策无关,这在伦理上是存在问题的。现值标准与按帕累托准则定义的代际经济效率并不是一致的,按照现值标准提高当代人的福利而不减少后代人的福利是不可能的。
三、可持续发展目标对评价准则的要求
可持续发展的概念产生于上世纪80年代,在世界环境与发展委员会《我们共同的未来》报告中,可持续发展被定义为既满足现代人的需求以不损害后代人满足需求的能力,强调资源永续利用和经济社会发展相协调。
按照可持续发展的基本思想,项目评价的环境费用效益分析应遵循维持资本存量不变的原则。然而如果可持续性取决于资本存量的维持,那么就有了一个重要的问题,即总资本存量是否需要被维持在一个不变的水平?同时各类资本间是否具有替代性,或者说某一特定资本,特别是自然资本,是否是不可替代的?这就产生了弱可持续性和强可持续性两个范式。环境的弱可持续性范式是指福利可以通过维持可替代自然资本的人造资本的存量得以实现;而强可持续性范式是指,人造资本对自然资本的替代性受到严格限制,如环境的不可逆性、不确定性和对福利有独特作用的关键自然资本的存在,这些都会对其替代性产生一定制约。
由于目前很多项目的实施都是以后代人的福利为代价换取当代人的眼前利益,对项目周边环境产生负面影响,为了保证建设项目的可持续发展,需要建立一种立足于可持续发展的项目评价准则,使得项目不但能给当代人和后代人带来足够的物质财富,而且进一步满足足够的自然资源供后代人使用。利用可持续发展概念进行的项目环境费用效益分析评价,其所关注的焦点是从整个投资组合的角度出发,探讨时间与福利之间的关系,即伴随着时间的推移,项目实施所创造的福利是如何分配的。
四、基于弱可持续的评价准则
弱可持续性理论发展于20世纪70年代的新古典经济学,认为自然资本和人造资本间存在可替代性,福利并不仅仅是由某一种特定的资本形式所表现出来的。索洛曾经这样形容过弱可持续范式,即当代人和后代人都有权利使用水池中的资本,对于当代人而言,其对于水池资本使用的同时只要向其中补充能再生的资本存量就可以了Ⅲ。换而言之,若以自然资本消耗为代价所产生的收益重新投资于其它形式的资产,所产生的人造资本能弥补之前自然资本的损失,那么即使在此过程中自然资本的存量有所下降,福利仍以资产各种组合的方式留给了后代人,这种只关注资本总量而非具体资本形式的可持续发展就是弱可持续性范式。
基于弱可持续性要求的项目评价准应明确阻止当代人获益却把费用强加给后代人的项目,如果某项目使后代人受损,则要求实际的代际补偿。正如培格指出,肯定存在很多代际社会排序,与帕累托准则是一致的,允许不同的代际权重,没有现值标准的“独裁权”。有些学者已经研究出其他的社会福利准则即保持帕累托原则又不将现代人的偏好强加于后代人。派思详细
地分析了人均效用现值最大化标准,指出约束是人均效用不随时间减少。
根据弱可持续性评价准则,本文建议把这种对后代人考虑的、可持续发展需要的自然资本(natural assets)和环境存量(environment stock)加入到效益的核算中去,即在当代人的消费支付意愿中增加这部分储蓄,定义为社会真实的储蓄SG(genuine saving),包括资源环境价值、基础设施和人力资本的增量,可根据各种社会资本净增量与其对应影子价格乘积之和加以计算,只有当人均的SG为正值时,社会经济的发展才是可持续的。
这实际上和CBA用的边际支付意愿和影子价格的思想是一致的。这是由于弱可持续性要求各种社会资本的约束有一定的弹性。
根据弱可持续性思想,财富真实价值的总量不应该为负,如果为负则意味着人类未来的福利会下降,当前的发展是不可持续的。资本积累为负能说明不可持续性,也即发展路径的非最优化,以及部分外生性带来的增长不可持续性。相反地,资本积累为正则能说明政策或项目的合理性,不仅财富是增长的,而且发展是可能的,在特定条件下还可以说明发展是可持续的。值得注意的是,虽然资本积累为负的发展一定是不可持续性的,然而正的资本积累却不一定能得到相反的结果,其对可持续发展的判断力度并不能像负积累那样能非常明确判断发展的不可持续性。这一结果正是由于弱可持续性思想自身所存在的缺陷所致,概括而言,主要体现在以下三个方面:(1)自然资本的真实价值无法直接由经济市场的交易体现,而需利用某些方法进行估算,但由于存在社会贴现率选取等因素的影响,使得估算值不能正确反映资源与发展之间的关系;(2)自然资本中存在关键自然资本,由于其在自然界中的特殊性作用,因而无法利用任何估算方式以价格形态反映其稀缺性;(3)弱可持续性思想关注的是资本总量的水平,而其在实际估算中所运用到的大多指标都是以流量形式反映的货币化指标,无法恰当地对可持续进行评估。
由于弱可持续性思想有上述这些无法克服的缺陷,弱可持续的评价准则存在一定的局限性。首先,弱可持续性存在的理论基础在于认为自然资本和人造资本间存在替代性关系,而非互补性关系。然而不可否认的是,并不是所有自然资本都是可以被人造资本所替代的,在自然界中还存在着一些关键自然资本。这些关键自然资本的资本替代弹性为零,具有不可逆性,一旦项目实施对其产生负面影响,那么这种影响是无法以任何其他资本加以弥补的。例如,自然界所具有的生态多样性,就是一种典型的关键自然资本,若项目的实施将会造成自然界某些物种的灭绝,从而破坏了原有的生态多样性,那么这种破坏所造成的后果是难以通过任何现实修补加以逆转的,因为人类现有的能力是无法重现那些已灭绝的物种的。其次,弱可持续性忽略了自然资本的可耗竭性,人类生产技术水平的提高虽然能减少对自然资本的损耗,提高其利用率,但若对自然资本的过度开发超出自然界自身修复的能力,那些原有的不可耗竭资源也可能最终演变为可耗竭资源。
五、基于强可持续的项目评价准则
与弱可持续性范式相对,强可持续性范式认为可持续发展的概念不仅应满足总资本存量的不下降,还应该保证自然资本中的关键自然资本的存量不下降。如果说弱可持续性范式强调的是对自然资本和人造资本总量的保护,那么强可持续性范式则更关注那些最有价值的核心资产的保护。换而言之,强可持续性范式主张可持续发展的先决条件是对生态资源采取刚性保护措施。由于对自然资本的过度消耗会损害到后代人的福利水平,因此当前的发展需要强调对自然资源进行红线限制保护,尤其是那些不可再生资源。譬如说,温室气体排放(greenhouse gas emissions-GHGs)在《京都认定书》中认定,要在一定时间内,全球GHGs要在1990年水平上进一步削减;我国的耕地面积不得低于18亿亩等等,都可以认为是强可持续性要求。
结合上述概念,可以得到强可持续性理论成立需要满足的两个前提条件,即:(1)认为人造资本和自然资本间的关系是互补性的,人造资本并不能完全代替自然资本的功能,经济增长是建立在一定自然环境为代价的基础之上的;(2)生态系统中存在一个环境的临界价值,即生态承载力,在评价项目时需要考虑将此因素的影响考虑在内,任何经济的发展都不能超出特定资源环境的生态承载力的限制。
由此可见,以强可持续性范式为指导思想的经济发展路径所追求的是更为严苛的代际公平的概念,即不仅需要保证代际间总资本的存量水平,还必须在弱可持续性范式的基础上对自然资本的消耗进行限制,以维持代际间自然资本的存量水平。
要将强可持续性范式作为评价准则引入到项目的环境费用效益分析中,首先需要明确这一范式下的可持续性标准,即人类经济发展活动的进行所需要满足的环境限制。1997年欧洲委员会提出的关键自然资本与强可持续性标准,也即CRITINC框架。根据该框架的内容,项目的实施必须满足以下5条限制性条件:(1)从世界环境保护角度出发,项目的实施不应对全球性的气候变化产生影响,同时不能对臭氧层产生损耗;(2)对生物多样性和珍奇景观进行有效保护;(3)对于资源适度利用,维持可再生资源的自我修复能力,利用技术进步的先决条件,不断开发可再生的替代性资源,以代替对不可再生资源的使用;(4)将污染物的排放量控制在规定标准内,有效减少对人类健康的影响;(5)对于影响环境的相关决策的制定应遵循谨慎性原则,避免环境冒险。
在依据强可持续性范式对项目进行具体评价前,可先以以上5个定性指标为标准,初步判定项目的可持续性。若从项目整个投资组合的角度出发,无法达到上述标准的要求,那么就不需要对其进一步细化分析即可判定项目是不可持续性的;反之则需要进一步评价项目的可持续性。
以强可持续性范式为准则的项目评价,需要从关键自然资本所蕴含的经济价值为切入点进行分析,因为关键自然资本存量的多少与人们的福利水平直接相关。
当自然资本的存量下降并逐渐趋向于某一临界值时,人类福利的损失就会无限放大。例如,开采某个林地时,其本身树木存量就存在一个临界点。当开采所产生的影响在临界范围内时,每砍伐一棵树木,自然界都有足够的时间通过自身的恢复机制重新生长出新的树木,从而保持林地开采的可持续性,并且开采量与经济效益的变化也可以是同方向的;而一旦超出这一临界点时,自然界自身的恢复速度就会远远落后于砍伐树木的速度,长此以往林地里的树木将会被砍伐殆尽,因此此时开采量的增加不但不能带来经济效益的提高,还会造成经济的损失,并且以一个放大效应显现出来。所以采用强可持续性标准评价项目时,需要对自然资本或者说关键自然资本的消耗制定一个底线,
即红线限制,以避免项目实施后对人类福利水平产生损害。
确定红线限制条件后,强可持续性范式的项目评价准则可以概括为以下两条基本决策的规定。
第一条,项目组合的子项目环境费用严格限制在小于零的范围内。对于项目i的可行性评价,若以NBi表示项目产出的经济净效益,Ei表示环境费用,强可持续性范式要求在任一时间段内,项目组合中子项目的累积环境费用小于零。
然而在具体实施过程中,仅以此判定标准来分析项目的可行性是不够的,还需要考虑在项目组合内,对环境起改善作用的子项目所产生的环境效益是否得以弥补损耗环境资源的子项目所造成的环境费用,并且使得项目产出的经济净效益大于零。简而言之,如表1所示,对于项目i:若NBi>0,Ei<0,则可通过项目;若NBi<0,Ei>0,则需否决项目;而其他情况下的项目评价,则需要考虑项目产出的经济净效益和环境费用的综合性影响。
第二条,确定某一时间段以对造成的环境损害提供等效的功能补偿。在项目组合中,若某一子项目会对环境造成损害,强可持续性范式允许项目拥有一个弹性的缓冲时间,在这一时间内,如果可以利用其他子项目所获得的环境效益弥补前者的损害,从而使得自然资本的价值量保持不减少,那么该项目也可以被视为可接受的。但值得注意的是,环境修复期的确定不能过长,应被限定在一个相对较短的时间范围内。即某些项目造成的环境为资源的破坏,一定被要求用另一个影子项目(shadow proiect)来加以恢复。我国农业用地复耕,矿山用地的复整,都可看作是强可持续性约束下的影子项目,这些项目的投资在评价或进行CBA时都应作为项目的费用。在美国,影子项目被称之为“公共信托要约”(public trust doctrine),其含义是社会对有些自然资源有受后代之托予以保全之责任。例如,在美国建立了湿地银行,进行湿地使用权的交易,始终保持全国湿地的面积。影子项目也发生在跨国间的投资。《京都议定书》规定了清洁发展机制(Clear Development Mechanism-CDM),允许工业化国家投资于发展中国家的减排项目,其减少温室气体的排放量可以作为这些国家所承诺的限排和减排的义务。由于发达国家减排的成本远高于发展中国家,同样达到减排的承诺,通过向发展中国家提供资金和技术或直接投资植树等,提高他们的能源利用效率,可以大大节约减排的成本。我国目前也开始承担减排的义务,积极引进对减排有利的影子项目,并在项目评价中考虑排放费用。
六、结论
传统意义上的项目评价准则建立在福利经济学效用最大化的基础之上,通过个人或群体获得的好处或满足感为依据,判断项目的可接受性,包括帕累托改进和补偿准则。然而传统的评价准则往往只注重项目实施过程中所能获得的直接经济效益,没有把项目所产生的环境影响纳入到可行性评价中,从而使得整个社会成为了环境费用这部分看不见的成本的承担者。由于传统的项目评价准则无法全面地对项目的可行性进行判定,因此建立一个基于可持续发展的项目准则就显得更为重要。
可持续发展的评价准则遵循维持资本存量不变的原则,根据自然资本和人造资本之间是否存在替代关系,可持续发展的评价准则被进一步划分为弱可持续性范式和强可持续性范式。虽然弱可持续性范式将项目对环境的影响考虑到评价过程中,用环境补偿量对自然资本的损耗进行了衡量,但却过度强化了人造资本的作用,忽视了自然界中关键自然资本所不可替代的功能;而强可持续范式有效地弥补了这一缺陷,强调对关键自然资本存量的保护。因此在项目评价准则的选取上,将强可持续性范式作为项目可接受性的判定标准更为合适。在项目评价的具体实施上,强可持续性范式规定了两条基本准则,即:(1)项目组合的子项目环境费用严格限制在小于零的范围内;(2)确定某一时间段以对造成的环境损害提供等效的功能补偿。
将基于强可持续的项目评价准则具体运用到实际决策中,可从项目产出的经济效益和环境费用这两方面人手,分别进行货币量化计算,最后将两者的结果根据表1的评价准则进行判断,可以对项目的可接受性得出结论。以矿产开采项目为例,对这一过程进行详细介绍。
首先,项目产出的经济效益的计算。该项目扣除建设总投资、各类经营成本、所得税后,年可获税后投资收益1300万元。
其次,项目产生的环境费用的计算,可分为:环境影响费用效益的识别、对项目可能产生的各种环境影响进行筛选和赋予环境影响费用效益适当的经济价值这三个方面。
(1)环境影响费用效益的识别。该矿产开采对于周边环境的影响基本不产生效益,并且大规模开采过程中还会产生毁坏当地景观和植被、诱发水土流失等的环境地质灾害,及存在废水、粉尘、尾矿所含化学污染物的环境污染问题。
(2)对项目可能产生的各种环境影响进行筛选,确定出可以货币量化的环境影响。将矿产开采项目可能的影响范围确定为资源、人类福利、人体健康和全球影响。在此基础上,将需要进行货币量化的环境影响确定为水体污染、大气污染和尾矿污染这三个方面。
(3)赋予环境影响费用效益适当的经济价值。选择适当的经济价值评价方法,并利用影子价格进行适当调整,以货币量化项目可能对环境产生的影响。其中对于包含子项目的组合项目而言,整个项目对环境影响的费用、效益估算可利用影子项目和补偿项目近似代替。对于矿产的开采,可以预测当地恢复项目进行对环境的影响的一系列环保措施,如污水处理、除尘、尾矿处理等的投资和经营费用。该矿产项目上述费用合计为1510万元/年。在决策者评价项目时,可将这些环保措施的投入视为恢复环境影响的影子项目,记入环境费用以将这些价值流量合并人到项目的经济费用效益流量中。
最后,将经济效益和环境费用进行比较,以评价项目的可接受性。综合评价该矿产开采项目的经济净效益和环境费用,该项目应被否决。
要实现真正意义上的可持续发展,不仅要依靠现有的科学技术,提高对自然资本的利用率,在一定程度上以人造资本的效益弥补对自然资本的损耗,协调自然资本和人造资本的利用。同时也不能忽略自然资本的可耗竭性,注重对关键自然资本的保护,以强可持续性范式为评价准则,在自然环境的生态承载力范围内追求经济效益的最大化,从而最终实现经济和环境的和谐发展。
(责任编辑:曾 静)
