摘要：本文对范式的概念进行界定，将范式区分为自然科学范式和社会科学范式，并就这两种范式进行了区别。文章主要从社会科学研究范式的角度出发，阐述了公共行政研究范式的竞存：即从民主宪政到管理效率，再由管理效率向民主宪政回归，在向民主宪政回归的基础上再到政治、管理和法律途径的多元视角。
关键词：范式；宪政；效率
公共行政学从其诞生到发展的100多年时间里经历了不同的范式研究途径，究其范式变迁的根本还是社会生产力推动的必然结果。由于社会政治经济的不断发展，同时受相关学科的影响，公共行政学研究范式在公共行政实践与发展的基础上不断的进行研究视角和焦点的转变，但是民主、自由、公正、效率、公民权等一些最基本的价值观贯穿于公共行政学研究范式变迁的过程，即公共行政研究范式变迁体现在宪政和管理这两种主要研究范式上，研究范式关注焦点的不断调整主要体现在宪政(政治、法律)和管理这两大方面上。以这两方面为关注重点的研究范式相互交错演进，勾勒出了公共行政学研究范式的竞存图。
一、范式概念的界定
范式(paradigm)来源于拉丁文paradigma；古希腊文paradeigma pattern，意为“共同显示”。范式在社会学研究中是个旧概念，但由于托马斯·库恩tThamas Kuhnl的《科学革命的结构》一书(1962)的发表，这个词又被赋予了新的含义。“常规科学是指坚实地建立在一种或多种过去科学成就基础上的研究，这些科学成就为某个科学共同体在一段时期内公认为是进一步实践的基础。‘范式’这是一个与‘常规科学’密切有关的术语。公认范例——包括定律、理论、应用和仪器在——为特定的连贯的科学研究传统提供模型”。托马斯库恩关于范式的经典著作《科学革命的结构》把形成某种科学特色的基本观点称为这种科学的范式。在自然科学史上，牛顿的力学、爱因斯坦的相对论、达尔文的进化论和哥白尼的太阳中心说等，都是自然科学的范式。科学是逐步发展的，每个阶段都会有重大的发现和发明，但库恩指出。范式通常会变得固若金汤，抗拒任何实质的改变。不过，当范式的缺陷随着时间的推移而变得越来越明显时，一个新的范式就会出现并取代旧的范式。库恩在这里所指的主要是自然科学中的范式，自然科学家相信一个范式取代另一个范式代表了从错误观念到正确观念的转变。在库恩看来，科学是一项社会活动和事业，它包括两个最基本的因素，范式和共同体。科学革命实质上就是指范式的转化、过渡和更替。
在社会科学中，范式的更替与库恩所说的自然科学范式更替是不同的。理论范式只有是否受欢迎的变化，很少会被完全抛弃。美国著名社会学家艾尔巴比在其著名的《社会研究方法》著作中认为“社会科学范式提供了不同的观点，每个范式都提到了其它范式忽略的观点，同时也都忽略了其它范式揭露的社会生活的纬度。每一种范式都为关注人类社会生活提供了一种不同的方式，每一种都有独特的关于社会事实的假定。”因此每一种范式都是理解社会某一领域或某些方面的不同视角和途径，而不必追求哪种范式的对或错。范式本身并没有对错之分，作为观察的方式，它们只有用处多少的区别。
二、公共行政研究范式竞存
(一)公共行政的宪政主义视角
早在20世纪初公共行政研究正式出现之前。就有许多政府理论家和行政管理实务者开始探讨行政机关的管理职能问题。美国建国之初，汉密尔顿和麦迪逊等人就以民主制行政理论为基础致力于设计一套大政府体制。宪政主义取向以推进民主为己任，热衷于设计可操作的民主程序、公民参与和分权原则，它要求公共行政更多地关注正义、自由和责任等价值目标。由此而形成了公共行政宪政主义视角：第一，人民主权原则。在杰斐逊看来人民主权是组织政府的最高准则，政府只能基于保护人民的权利而存在。第二，宪法至上原则。杰斐逊认为，人民成立政府的目的是为了保障自己的权利，凡是人民自己能做的事，都应当由人民自己去做。第三，有限政府与分权政府。为了防止政府权力的扩张和腐化，杰斐逊主张实行权利分离和相互制衡制度，使任何权力机构都不能越出其合法的限度外。汉密尔顿《联邦党人文集》关心的是人类社会能否通过深思熟虑和自由选择建立政府体制，它能够运用宪法性法律对行使政府专有权的人实施制约。政治不平等的条件并不一定是绝对的，而是维持共同认可法律规则之可实施性的唯一充分的条件。“权力可以在若干政府之间分配和安排，其方式是每一机关对其它机关构成制约。通过把个人的利益与政府机关的宪政权威联系在一起，野心就可以用来对抗野心”。美国宪政体制的努力是通过统治者本身对服从法律规则的体系来钳制强大的统治者。
20世纪公共行政研究正式出现以后，公共行政学的理论奠基者威尔逊首次提出政治行政两分法。尽管威尔逊认为，行政管理者应当将主要精力放在实际运作上，但宪政主义取向仍是公共行政研究的重要思想流派。在怀特看来，公共行政由于与政治过程相联系而独具特色，对公共行政的研究需要与涉及正义、自由、服从和国家在人类事务中的作用等问题的政治学理论相结合。“古德诺的《政治与行政》倡导严格的政治与行政两分法，但是这本书对政治与行政的两分法比通常认为的要谨慎的多”。在古德诺看来，虽然立法机关作为一个政府机构主要涉及国家意志的表达，但也不排除立法机关可能采取行动影响国家意志的执行。同样，一些负责执行国家意志的政府机构通常拥有相当大的自由裁量权，因而也可以说是在表达国家意志。民主国家不仅必须以民主原则为立国之本，而且要有民主的行政，以及贯穿于行政的民主理念。
(二)公共行政研究的管理主义视角
公共行政的管理主义核心观念是效率至上的原则和“经济人”的假设。1887年美国学者威尔逊发表的《行政学研究》奠定了公共行政研究的管理主义倾向。依据威尔逊的观点：行政与政治应该分开，政治为行政确定了任务，但一旦确定之后，就应该由行政来进行执行而不能再插手行政的事务：坚持认为行政应该处于政治领域之外，以保证行政的效率：同时关注行为主义对政治和行政研究的冲击。“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多。”威尔逊从当时企业管理的科学管理经验中得到启示，那就是通过单中心的等级管理体制来提高行政效率和增强行政责任。为了提高行政部门的运作效率，行政管理应当贯彻企业管理原则。在管理途径的理念层面，管理主义公共行政理论认为，以民主的方式做出政治决定后，行政执行有赖于与私人企业管理相同的技术和方法，这种研究取向主要关注于如何增进行政组织的管理效率。在这种理念的指导下公共行政研究主要关注于组织结构、科学管理和组织效率等问题。在管理途径的组织理论层面，马克思，韦伯的官僚制理论为管理的组织层面提供了理论支持。韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，“官僚制”具有的特征是：合理的分工、层级节制的权力体系、依
照规程办事的运作机制、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的专业培训机制、合理合法的人事行政制度。韦伯对各种社会组织进行比较研究，提出了一个对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架，把权威与组织性质相结合，把行政管理与效率问题紧密结合在一起，强调在知识和技能的基础上的管理。韦伯理论的这些基本理念为管理途径在组织层面上提供了理论上的支持。随着社会历史条件的变化和理论的推进，管理主义视角又发展出两种派别：传统管理途径和新公共管理途径。
1、传统管理途径。采用制度和法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；主张政治与行政分开；致力于探讨行政管理的一般性原理；强调以效率为一般性标准管理主义的运用。根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。企业化公共行政的主张，逐渐发展出一套公共服务如何运作的正统或古典的观点。依此观点，管理者，而非政客，处在管理控制的地位，效率便成为公共部门“至高的善”或“行政价值链条中的原点”。传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政分离的观点之上的，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。
2、公共管理途径。其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想。这些改革试图用以市场为基础的、由竞争驱动策略来取代传统上以规则为基础、由权威驱动的过程。新公共管理理论对管理持有的理念是管理的自由化和市场化。
按照新公共管理的观点，公共管理者被要求去寻找新的创新途径来取得成果或者将先前由政府履行的职能民营化。他们被要求去“掌舵，而不是划桨”，新公共管理大量的依靠市场机制去引导公共项目。新公共管理的这些理念，在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为新公共管理理论的精髓—一企业家政府理论。企业家政府理论基本内核的十条政府体制改革原则，不但包含了具体操作层面的新的政府管理运作方法，而且在本质上蕴含了一套新的价值观，这种价值观主要取自市场经济和企业管理的理念。新公共管理途径的偏重于成本——效益、顾客的回应性。
(三)公共行政在管理基础上的完政回归
笔者认为，当代公共行政在新公共管理理论的影响下，在实践层面过于注重效率至上的理念而弱化了公民的理念，同时也由于行政权的膨胀而面临着宪法的危机，此时急需对原有理论范式的调整。在理论层面公共行政在分别经历了以宪政和管理为主的途径后，在当代公共行政研究的范式更多地是这两种范式的结合，即无论是登哈特的新公共服务理论还是奥斯特罗姆的民主制行政模式都是在原有基础理论上(新公共服务理论是在新公共管理基础上，民主制行政是在官僚制基础上)对自由、公正、平等、公民权等基本民主的民主价值理念的回归。
1、罗伯特·登哈特的新公共服务理论。新公共服务理论是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务的主要观点：(1)政府的职能是服务。而不是掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)在思想上要具有战略性在行动上要具有民主性；(4)为公民服务而不是为顾客服务；(5)责任并不简单；(6)重视人而不只是重视生产率；(7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。
新公共服务理论观点的核心要素：民主、公民、公民权、公共利益、服务。从原有的那些经济理论和自我利益为主导的模式转换到以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。新公共服务理论以重视民主、公民权和为公共利益服务为理论框架，不只是最新的管理时尚或者管理技巧。它是对价值观的根本改造。新公共服务理论主张以义务和责任，这些公民美德为基础，避免人性的自私自利的产生，运用参与和包容的方法建立公民意识、责任意识和信任，塑造出积极的公民意识和良好的公共服务精神。构建以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。
新公共服务理论是对传统公共行政理论和新公共理论基础上的一种扬弃，在某种程度上讲，可以将其视为对传统的政治与行政问题上的回归。新公共服务理论的基本主张一方面关注政治所关注的基本价值如民主、平等、公民权等问题，另一方面也关注行政的操作层面与理论层面。即在重视前述价值的基础上将行政管理提升到了更高一层的境界一以公民权、民主和公共利益为主导的新公共服务模式。
2、奥斯特罗姆的民主制行政体制和官僚制体制的并列。奥斯特罗姆教授的核心观点是公共行政学必须在官僚制行政研究的基础上引入民主制行政研究，公共行政的实践也必须在官僚制行政的基础上引入民主制行政的实践。奥斯特罗姆教授认为在美国建国时期，就产生了与官僚制行政相对的民主制行政的理论。汉密尔顿和麦迪逊所著的《联邦党人文集》就阐发了交叠管辖的政府体制。这一政府体制中所有的政府单位都根据自治的原则设计，奥斯特罗姆教授在其《美国公共行政的思想危机》著作中将这些原则设计概括为九条。而这些原则在本质上体现了人民主权、宪法至上、分权制衡、有限政府与分权政府等宪政的最基本价值观。
奥斯特罗姆教授认为美国的实验代表了在民主制行政体制发展方面具有重大意义的历史性出发点。“民主制行政作为一种一般的公共行政，可以作为官僚制行政的替代类型，与官僚制行政相并列”。“现代政治经济学家以及早期民主理论的著作中生长出来的范式内含有民主制行政科学”。奥斯特罗姆教授认为，对于美国公共行政的理论和实践，存在两种公共行政理论，至于哪种理论更适合，需要根据现实的社会历史条件的，即在动荡的世界中霍布斯设想的宪法适合于军事国家的有限运转，在和平与发展时期汉密尔顿和麦迪逊所设想的人类社会，能够通过深思熟虑和自由选择来建立良好政府也是适用的，而在此宪政规则能够在具有实质性分权和交叠管辖特色的政治体制中得以实施。这样的宪政体制能够使民主制行政持续成为普遍的公共行政形式，与官僚制相对。
(四)公共行政研究范式的多元视角——罗森布鲁姆的多元行政观
罗森布鲁姆多元行政观开启了公共行政研究范式的多元化视角。按照罗森布洛姆的观点公共行政的研究途径应该采取政治、法律和管理三种不同的视角。笔者认为这种多元的研究视角根源于权力的分立。罗森布鲁姆认为公共行政的研究三条分明的途径，各自对公共行政有不同的阐述，每一种途径均包含在特定的政治文化之中，反映了宪法上的分权和政府功能在不同部门的分配。管理途径主要是基于行政部门的立场，去思考忠实的执行与落实各项法令规章；政治途径则是基于立法与决策的考虑；至于法律的途径则强调的是政府的裁决功能、对维护宪政权利的承诺(保卫自由等)以及法治。
正因为公共行政是一个复杂的学科领域，罗森布鲁姆在对公共行政研究途径的划分上体现出了管理、政治和法律至少三种途径。这三种不同的研究途径，对于公共行政的运作，倾向于强调不同的价值和程序、不同的结构安排，亦用不同的方法看待公民个人，而每一种途径对如何发展公共行政的知识亦有各自不同的主张。三种不同的研究途径在冲突互补中发展，形成了更加符合当代公共行政发展的多元行政观模式。虽然这种多元行政化视角是根植于美国特有的政治文化、政治体制和公共行政发展的实践，但是其蕴含的深层次价值理念确同样为美国之外的其他国家的公共行政理论与实践的发展具有重要的理论意义和现实意义。
纵观公共行政发展的脉络，不同学派、不同理论因研究侧重点的不同而形成了对公共行政研究的不同范式，诸范式齐头并进，共同发展。不同范式各有特点，这些不同的范式之所以没有进行整合，就是因为在社会科学领域任何一种范式都是有所偏颇的，也正是因为这种偏颇而显示出其自身价值之所在，在这种竞存状态中相互借鉴和发展。在对公共行政的实践研究中，我们应该坚持这样一种态度，即任何一种理论都是对现实的抽象，同时又不能穷尽所有的社会现实，理论应该在实践中广泛吸收其他理论中合理的成份而推进自身的发展。当前一段时期，我国社会处于多元化阶段，这种多元化的发展现实决定了公共行政研究需要多元化范式理论竞存以推动公共行政实践的发展。“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”在公共行政与公共管理领域，事实上并不存在普适性的准则。因此，基于我国特殊的行政生态，以开放的思想对待多种范式竞存的状态，有选择地吸收，探索适合我国公共行政实践的范式，是我国公共行政与公共管理发展的现实选择。
