局馆合一体制下履行两种职能研究文献综述

报告明确提出了要按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。有些地区出现的局馆行政化倾向，并且，在档案事业中的主体地位弱化、监管职能有名无实等问题均与政事不分有关。“局馆合一”利弊之争在理论界一直没有停止过。

3 “局馆合一”履行两种职能的现状

一种制度的设计主要目的是为了实现其职能目标。从制度设计的角度看，“‘局馆合一’这种工作体制，进一步理顺了工作关系，强化了工作职能，优化了档案工作条件配置，凝聚了档案队伍，使两种职能有机结合并协调发展，使档案事业行政管理和档案保管利用工作都得到了实实在在的加强，促进了档案事业的全面发展”。[10]那么，“局馆合一”到底有利还是有弊？仅仅从理论上进行推演与讨论是不够的。有必要从档案工作现状，特别是大多数基层实行“局馆合一”后履行两种职能的现状来作一些分析，以期得到客观的认识。

来自基层档案馆的同志认为：“这种模式在省以上档案局与档案馆之间，由于局、馆大多是异地或分楼办公，人员较多且分工明确，经费保障相对充足，虽然，组织形式上是‘局馆合一’，但实际上，档案行政管理与档案馆业务均由原档案局与原档案馆工作人员各自按原来的工作程序独立进行，相互之间没有大的冲突与影响。市、县档案局、馆间，这种体制，一方面，对于有效使用局（馆）财力、物力、人力资源，减少经费开支，促进局、馆工作是有利的。另一方面，由于办公地点狭小、人员少、经费紧张，使得档案行政管理与档案馆业务（保管与利用）之间产生一些冲突与影响，并且，有明显的行政化倾向。”[11]主要表现在五个方面：“工作重心向行政管理倾斜，事业单位的服务意识淡化；人力资源向行政管理倾斜，档案馆的主体地位弱化；有限财力向行政管理倾斜，事业经费的使用被挤压；一家两制，同工不同酬；集管理者与被管理者于一身，对同级档案馆的监督职能有名无实。”[12]随着社会主义市场经济体制的建立和发展，局馆合一的档案体制愈来愈凸现出不能适应市场经济发展的弊端。“档案局、档案馆本来是两个机构，由于局馆合一，编制部门及财政部门在确定编制和下拨经费时，是按一个机构确定编制和经费，但工作任务是两个单位的，从而造成人员和经费的严重不足，为了完成档案部门业务责任制考核（通常是局里的任务），只能将大部分人员及经费用在局里的工作上，从而冷落了档案馆工作，甚至把以馆里的名义要来的经费也用于局里的工作，档案馆基础业务建设无从谈起。”在严重制约档案馆事业发展的同时，弱化了档案局的行政管理职能。“按照《档案法》的规定，档案局是行政管理部门，档案馆是科学文化事业机构，局馆合一的体制造成了政事不分，这与机构改革的精神是相悖的。局馆合一既有行政职能又有事业职能，往往在历次改革中档案局是首当其冲，取消行政编制，从而成为纯事业单位，失去了档案行政执法主体资格。”[13]

档案局（馆）履行的两种职能是档案事业行政管理和档案保管利用，这两种职能落实在实际工作中，主要就是档案业务指导和档案保管利用，而档案保管利用的重点是档案的收集，没有档案的收集，则档案保管利用就成为“无源之水”。但是，这两项工作至今没有得到很好的解决。“在长期的业务指导工作实践中，基层档案业务指导人员普遍感到业务指导工作难。”[14]“档案收集工作是档案工作的基础，然而，这个基础工作在档案部门却不那么牢固，档案收集难的呼声不绝于耳。”[15]与这两项工作有关的一些问题同样没有得到很好的解决，如档案资源建设、优化馆藏、档案鉴定，等等。

4 “局馆合一”如何履行两种职能

我国正处在经济社会快速发展阶段，管理体制与管理模式不适应社会经济发展的需要在这一时期是一种常态。对于如何克服和改变档案局馆“一个机构、两块牌子、履行两种职能”体制存在的不足和弊端，有两种观点：一种观点，是局、馆分设，各司其责；另一种观点，是在现有体制下理清局、馆各自的职能，各司其职。

持“局、馆分设，各司其责”观点的认为：局、馆分设有下列优势：“局、馆分设符合法律规定，有利于档案馆事业的发展，有利于档案局更好地发挥其行政管理职能，有利于局、馆双方工作的开展。”[16]同时，强调：“局、馆分开不仅要实现档案局、档案馆的机构分开，而且，要实现职能分开，经费分开，目标分开，运行管理方式分开。”[17]

持“在现有体制下理清局、馆各自的职能，各司其职”观点的认为：有些情况，在实行局馆合一的体制以前就存在，当时，局、馆分设，其运行情况也并不很理想。因此，无论是“合”，还是“分”，重点应该考虑“理清职能，各司其职”。

一要理顺管理体制。“从我国档案系统前期的改革来看，各地改革后的档案机构隶属关系多样、编制各异。应该统一隶属关系，由负责领导的上级部门制订具体的方案确定机构的隶属关系的人员编制、管理、待遇、激励机制等事宜，这样，经国家权力机关合法认定，便能确保档案局行政执法主体地位，使行政执法权是无可置疑的，理直气壮地查处任何违法行为，依法治档。”[18]

二要“理顺档案行政管理部门与事业单位、档案学会、营利性中介机构的关系，变领导关系为指导，变命令关系为监督，变直接管理为合作，建立档案行政部门与事业单位、中介组织的友好伙伴关系”。[19]

三要“在理顺政、事、企、团体关系的基础上，合理分配职能。实现方式有以下两个：第一，通过授予职权。即通过制定相关单项法律法规授予其他组织特定的档案行政管理职权。这些职权自有关法律法规施行起生效，至其废止而终止。第二，通过行政委托。……委托机关可通过签署行政合同方式依法委托，合同缔结方式以公开招标和直接磋商为主。这两种方式，区别在于前者可以以机关名义独立行使法定职权，后者只能以委托机关名义行使职权，并由委托机关承担相应法律责任。档案行政管理部门应根据行政管理需要和职权范围合理选择这两种方式”。[20]

四要“调整部门设置，优势组合，扬长避短。综合考虑，合并档案局、馆中具有相同或相似职能权限的部门，将这些机构合并起来，统一编制，这样，既有利于精简机构，提高工作效率，又有利于统一行动，整体进步。同时，要加强档案局的指导与监督职能，搞清楚二者的职能权限，即档案行政部门的行政管理职能是不能被事业组织所取代”。[21]

5 结语

档案管理体制应该也必须适应社会发展的需要，但档案管理体制的改变也不是简单的“合”与“分”。不但要适应档案工作变化发展的形式，还要服从国家社会发展与行政管理体制改革的整体利益。因此，在探讨“局馆合一”与“局馆分立”哪种机构模式更适宜履行“两种职能”的时候，更应该关注如何在现有机构模式下履行好“两种职能”。目前的问题，并非完全是体制之弊，更多的是理念之差。解决的方法也并非一定要完全分开，解决的方法就是充分发挥“局馆合一”体制的优势，理清两种职能的区别，明确档案行政管理与档案保管利用工作的不同目标与任务，尤其是要依法履行档案行政管理职能，并从加强两种职能、解决档案工作中的难点来设置档案局馆内部的处（科、股）的职责。

注：本文为2011年度河南省档案局科技项目《档案执法理论与实践研究》的阶段性成果，项目批准号为：2011-R-06。

参考文献：

[ 1 ] 潘玉民，李云波.我国档案事业管理体制的三次改革[J].山西 档案，1996(6).

[ 2 ] 鲍平原.建设面向21世纪有中国特色的档案事业[J].档案学研 究，1999(1).

[ 3 ][12] 张予宏.关注档案馆的行政化倾向[J].档案学通讯，2005(2)

[ 4 ][10] 王刚.在全国档案工作会议上的讲话[J].中国档案，2001(1).

[ 5 ] 腊元.档案局馆的职能相同吗？——与鲍平原同志商榷[J].四 川档案,1996(2).

[ 6 ] 肖文建.我国档案管理体制改革的重点、难点探析[J].档案学 通讯，2004(2).

[ 7 ][17] 高永青.中国档案管理体制批判及重构[J].档案管理， 2005(6).

[ 8 ] 路君兰.浅析我国档案管理体制[J].云南档案，2009(11).

[ 9 ] 刘智勇，张学文.对我国现行档案行政管理体制的反思与完 善[J].档案学通讯，2008(3).

[ 11 ] 主编吴雁平、常玉民.转型期的档案工作研究[M].北京：燕 山出版社，2004：21.

[ 13 ][ 16 ] 王玉林.议实行局馆分设的必要性[J].山西档案,2007(S1).

[ 14 ] 刘子芳，周小丽，于传琴.县级业务指导工作存在的问题 [J].档案管理.2005(1).

[ 14 ] 刘子芳，周小丽，于传琴.县级业务指导工作存在的问题 [J].档案管理.2005(1).

[ 15 ] 刘东斌.对档案收集的若干思考[J].档案管理，2009(1).

[ 18 ][ 21 ] 张衡,雷洋.“局馆合一”的现状及对策[J].科协论坛(下半 月)，2007(7).

[ 19 ][ 20 ] 姚笑云.档案工作部门三种“职能混合”现象与分析[J]. 湖北档案，2008(11).

（作者单位：濮阳市档案局来稿日期：2011-10-18）

推荐访问:两种 履行 综述 职能 文献