摘要：基本医疗服务，是一种具有公益性与普惠性的准公共产品，其目标是保障每一公民基本的生命健康权利，使每一位患者得到便捷、适宜与有效的最基本的治疗。本文以新公共服务为视角，认为基本医疗服务可以由市场力量来提供，引入市场机制与管理方式，让私营医疗提供参与基本医疗服务之中，转变传统以政府为单一的供给主体，形成以政府为主导，私营医疗机构参与的多元主体供给模式，实现我国基本医疗服务的广普性、惠民性，提高我国基本医疗服务的质量与效率。
关键词：新公共管理 基本医疗服务 私营医疗机构 模式
1 基本医疗服务的内涵
1.1 概念 李少东（2004）认为，基本医疗是指在居民患病时， 目前能得到、提供给他的、能支付得起的、适宜的医疗服务；就基本医疗保险制度而言， 是指根据各地医疗资源配置水平和基本医疗保险制度规定的筹资水平， 按国家或地方规定的基本临床诊疗项目、基本用药目录、基本服务设施和基本费用水平这四大要素所提供的与疾病诊疗有直接关系的医疗服务。[1]
本文认为，基本医疗服务是指患者能得到、能支付得起的、适宜方便的医疗服务，并且满足其最基本治疗的最低层次医疗需求，其目的在于保障每一位患者最基本生命健康权利。
1.2 内容 从功能角度，基本医疗服务的内容主要包括各种疾病治疗措施、疗养休养措施、诊疗检查费用以及相应的药品消耗等；从疾病类型角度，基本医疗服务的内容主要包括常见病，多发病诊疗、护理诊断的慢性病治疗、转诊服务以及康复服务等；从层次角度，基本医疗着重强调三方面的内容：第一是包括预防接种、健康宣教等内容的公共卫生服务；第二是以社区为基础的基本医疗服务；第三是所在国政府和个人能承受的经济负担。[2]
1.3 属性 虽然在供给和消费方面基本医疗都具有私人物品的性质，但是如果我们把基本医疗作为社会保障体系的一个组成部分来看待的话，那么基本医疗就是一个准公共物品，因为每个居民都应该得到同样的保障。[3]可见，基本医疗服务属于社会保障的范畴，是政府利用公共财政或民间资本通过政府供给与其他渠道（如社会组织、市场力量），向民众提供的一项基本的医疗卫生服务，具有准公共产品的性质。这种准公共产品的性质主要体现在：
1.3.1 具有一定的非竞争性 基本医疗服务，具有很强的公共性与共享性，是面向每一个公民无差异、平等地提供的，从这个角度来说，其具有非竞争性。但是我国医疗资金、队伍、设备、技术有限，无法满足每一个公民的基本医疗服务需求，每增加一个公民消费，其边际成本将增加，其边际拥挤成本大于零，存在一定的竞争性。因此，基本医疗服务具有一定的非竞争性。
1.3.2 具有一定的排他性 一方面，政府举办的医院、社区服务医院或其他医疗机构可以通过收费的形式将拒绝付费的个人排除在基本医疗服务的范围之内，从而在技术层面实现了对拒绝付费的群体排除在收益范围内的目的；另一方面，随着排他技术的发展，排他成本将不断下降，由市场力量提供基本医疗服务成为可能。因此它具有明显的排他性。
2 新公共管理的理论与启示
2.1 新公共管理的内涵 新公共管理出现在20世纪80年代和90年代，针对传统公共行政存在缺陷，提出的新的管理主义方法。它强调政府应该借鉴私营部门管理方法与市场激励，主张将市场方法、手段与机制引入公共部门，从根本上转变公共部门的机制理念与方法，重塑公共部门的管理机制。其内涵体现在：
2.1.1 借鉴市场机制 传统公共行政，强调官僚制与政治与行政二分，导致组织缺少灵活性与弹性，行政效率低下，政府决策迟缓，对公民的回应性差，公共服务与公共责任落于形式等等。新公共管理转变传统行政机制，主张借鉴私营企业的管理手段与机制，将市场竞争机制、价格机制与供需机制引入到公共部门，让市场机制驱动公共部门运作，从而提高政府的公共服务的质量与效率。
2.1.2 引入市场激励 新公共管理采用市场激励的方法，鼓励个人参与公共管理管理，重视个人理性与个人目标、强调组织的投入与产出，关注公共管理的结果与绩效，实行柔性、扁平化管理，重视自我管理与自我激励，从而达到组织激励的目的。
2.1.3 鼓励市场力量参与 新公共管理主张，打破了传统公共行政以政府为单一的行政主体，鼓励非政府组织、非赢利性组织、私营组织参与到公共管理之中，形成一种开放，竞争与公平的市场环境，而且认为，公共服务的提供，不仅仅依靠公共组织（政府），还可以引入非政府组织，由政府以外的公民社会组织、私营组织来提供公共服务与公共产品，其效率更高、质量更好、公民的满意度更高。
2.1.4 服务的购买者和提供者分开 把政府服务的购买者与政府服务的提供者分开，换言之，“把掌托与划桨”分开。政府介入并不总是意味着政府要通过官僚制手段提供服务。[4]购买者是决定生产何种产品的一方，而提供者则是交付协商一致的产品和结果的一方。政府作为购买方，履行其公共服务的职责，通过制定政策与法令，决定“为谁提供，由谁提供，提供多少”，无需具体考虑“怎么提供”问题，这个问题交由提供方来决定。
2.2 新公共管理的启示 目前，我国基本医疗提供仅依靠政府的力量，供给主体单一，公共财政资金投入有限，资源利用效率低，使我国基本医疗服务供给水平处在一个相对较低的水平，无法满足公民日益增长的基本医疗服务需要。因此，私营机构参与基本医疗服务的提供，不仅可以将私营机构提供的医疗服务方法与机制引入到我国基本医疗服务之中，还可以改善我国基本医疗服务能力不足的现状、弥补政府提共基本医疗服务不足，提高我国基本医疗服务的层次与水平、质量与效率，从而构建我国基本医疗服务的多元主体供给模式。
借鉴私营机构提供医疗服务方法与机制：我国基本医疗服务提供，可以借鉴私营医疗机构提供医疗服务方法与机制：①以“顾客为导向”。私营机构注重提供服务的方式，对患者服务意识强，服务周到全面，把患者当作顾客，满足患者的实际需要，提高了患者满意度；②重视个人激励。私营医疗机构重视员工的激励，把组织的绩效作为员工奖励的重要指标，激励员工对患者的关注与服务，从而提高了患者康复率与员工的贡献度；③经营效率高。私营医疗机构，充分利用机构的人财物，对组织进行最佳的资源配置，提高了资源利用率，把资源浪费降低到最低程度；④重视收益。私营医疗机构重视投入与产出，尽量以最低的成本投入，获取最大的收益，把实现利润最大化为根本动机。在此动机激励下，重视对组织人员培训，医疗设备的维护，新技术新药物的引进，重视管理过程对组织效益影响。
3 私营机构提供基本医疗服务模式
私营医疗机构作为我国医疗卫生服务体系的重要组成部分，在疾病预防、患者治愈与康复保健等方面发挥着重要的作用。私营医疗机构以患者为导向，重视医疗服务，患者的满意度很高；相比于政府或公立医院而言，在提供服务的质量和效率方面，具有很大的优势。私立医疗机构提供基本医疗服务，并形成私营机构提供基本医疗服务的新模式。
3.1 私营机构服务主体 私营医疗机构是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费面向社会举办，依法成立的医疗机构，以救死扶伤、防病治病、为公民健康服务为宗旨，从事疾病诊断、治疗、康复保健活动的各级各类私营医疗机构，包括定点民营医疗机构、私人药店（包括连锁药店）、私人诊所（包括中药诊所与西药诊所）、私人卫生所、私人门诊部、私立医院等。
3.2 私营机构提供机制
3.2.1 市场机制 私营机构把基本医疗服务当作一种经营的商品（或产品），应用市场机制提供服务。具体而言，私营医疗机构把提供基本医疗服务作为一项基本的业务经营，按照市场的价格机制、竞争机制与供需关系来决定该服务“提供给谁，怎么提供，提供多少，如何定价”等，按照投入产出、收益成本等会计核算方法，决定是否提供基本医疗服务。在市场机制之下，私营医疗机构视患者为上帝，关心最多的是如何为患者提供满意、有效的医疗服务，以维护良好的医患关系，并从中获取最大的利润。
3.2.2 混合机制 将市场与政府结合起来提供基本医疗服务。在混合机制下，政府将基本医疗服务纳入社会保障制度之中，由政府界定基本医疗服务的范围与类别，规定基本医疗服务的价格，并制定提供医疗服务的制度规范。在这种机制下，政府与私营医疗机构开展合作，通过财政补贴、合同外包、购买服务、特许经营、定点报销等方式，将基本医疗服务转给私营企业提供，私营医疗机构按照政府的协议、合同、责任制等要求，为患者提供基本医疗服务。政府更多的是担任掌舵者、购买者、规制者与监督者的角色，而私营机构则是划桨者，服务的生产者与提供者。
3.3 私营机构提供方法
3.3.1 政府购买 政府购买卫生服务是指政府将原来由政府直接提供的卫生服务交给有资质的市场、社会组织来完成，并根据其提供的数量和质量，按照一定的标准进行绩效考核后支付费用的公共服务模式。[5]在此，政府作为服务的购买方，需要具备合同谈判、协商对话、规制与监督、服务评估等能力，能够有效地保证购买过程的顺利进行；私营机构作为服务的提供方，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，重视有效地激励、充分地竞争来控制成本，提高基本医疗的服务质量、满意度、可用性与效率。
3.3.2 订立合同 是指政府制定公开、公平的价格和准入条件，引人竞争机制，由社会机构公开竟标，订立合同明确收费标准、服务质量标准及要求，将本来由政府提供的服务转让给私营医疗机构来提供。在这个过程中，订立合同需要明确各项条款与规则，将双方的权利与责任具体化与可操作化，减少各种不确定性与机会主义。同时，政府要有能力去监督私营机构是否按照合同履行义务，并对其提供的医疗服务进行绩效评估；私营企业需要具备履行合同的能力与资源，按照合同约定的期限与责任，如实、有效达到预期的目标，并承担违约的风险与服务提供过程中的各种矛盾纠纷与冲突。
3.3.3 财政补贴 政府根据本地医疗卫生事业发展的计划与财政预算安排，有针对性地鼓励与引导私营医疗机构的发展，并通过优惠政策与财政补贴，鼓励私营医疗机构提供基本的医疗服务。政府可以对以下医疗机构进行财政补贴：一是符合医疗管理标准、具备提供良好服务能力、为社会基本医疗服务做出积极贡献的私营医疗机构；二是某一行政区域缺乏基本医疗提供主体，或者是政府提供基本医疗服务能力非常有限。然而，私营机构在提供基本医疗方面作用显著；三是在某一类或某一项基本医疗服务提供方面，私营机构具有独特的优势，交由私营机构提供比政府提供成本更低、效益更好。
3.3.4 定点医疗机构 这种方式适合于定点私营医疗机构，也是目前最常见的提供方法。定点私营医疗机构是指通过行政部门资格审定，并经医疗保险经办机构确定，为参保人员提供医疗服务，具有一定资质的民营医疗机构。私营医疗机构通过这种方式，获取了提供基本医疗服务的市场准入，并扩大了医疗服务的对象与服务产品。
参考文献：
[1]李少冬.政府保障基本医疗服务的责任[J].中国卫生经济，2004，12（23）.
[2]赖伟.基本医疗服务与公立医院改革探析[J].现代医院，2010，
10（10）.
[3]徐文.对基本医疗服务产品经济性质的辨析[J].全国商情（经济理论研究），2009，9（18）.
[4]欧文.休斯.公共管理导论[M]，中国人民大学出版社，2207，3（1）：53.
[5]赵云.立体式全方位推进政府购买卫生服务方式[J].中国卫生事业管理，2010，8（266）.
作者简介：黄琨（1991-），男，湖南长沙人，中南大学公共管理学院公共管理专业硕士，研究方向：公务员职业化。
