摘要：财政专项转移支付是分税制财政体制改革后弥补财力差异，推进特定政策的一项重要制度。本文结合财政预算执行审计实践，按照中央清理、整合、规范财政专项转移支付的要求，具体分析目前财政专项转移支付管理中存在的问题，为加强管理提出建议。
关键词：財政；专项转移支付；问题；建议
中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）07-000-02
财政专项转移支付资金是上级政府为了实现其政策目标，对承担委托事务、共同事务或符合政策导向事务的下级政府，给予的具有指定用途的资金补助。专项转移支付制度是预算管理体制的重要组成部分，是推进特定政策的一项重要制度。对于强化宏观调控，均衡地区财力差距，推进基本公共服务均等化等有着重要意义。
但是，随着财政专项转移支付资金规模不断扩大，专项转移支付工作暴露出分配不科学、效率低下等诸多问题，“跑部钱进”、“虚报冒领”等行为从中央到地方屡见不鲜。十八届三中全会《决定》明确提出：“清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。”因此，加快规范专项转移支付已成为当下财政管理的重要内容，应予以高度重视和快速推进。
一、财政专项转移支付管理存在的问题
（一）项目设置不科学
一是设置项目多。2013年中央预算执行审计工作报告反映中央专项转移支付清理力度不大，专项转移支付明细项目有363项，每个明细项目又有若干子项。而在省级财政，加上本级财力安排的专项，其项目更多。二是项目结构不合理。一方面，一般性转移支付项目和专项转移支付界限不清，教育、医疗卫生等部分有指定用途的专项纳入一般性转移支付管理；另一方面，不同部门分配的专项转移支付项目设置交叉重复，在资金投向、补贴对象等方面存在交叉现象，导致个别单位用同一项目向不同部门多头申报，重复取得财政补贴资金。
（二）预算安排不科学
一是预算安排缺乏项目储备。当前尽管部分地方已建立了项目库，但项目库建设质量和管理水平仍然较低，库内项目更新不及时，可行性论证不充分，也没有按照轻重缓急的程度进行排序，对预算安排指导性不强。二是预算安排不科学。部分专项转移支付年初预算由财政或部门代编，只有预算总量，没有具体单位和项目，预算执行中再组织分配项目资金，这种以“资金等项目”的管理模式造成预算约束力不强，预算执行进度缓慢。
（三）资金分配不规范
一是分配权限分散。2013年中央预算执行审计工作报告反映中央财政66个农林水专项由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配，管理权责有待理顺。从省级专项转移支付分配来看，通常由各部门会同财政制定方案、组织申报，确定项目后报政府分管领导批准，这种分配方式权限分散，缺乏统筹。同时由于职责界定不清晰，导致“人为”随意性大，如政府领导特批补助事项，人为调整项目评审结果等。二是分配程序繁琐。为规避管理风险，一些项目资金申报程序几经修订，从项目申报开始，历经初审、审核、专家评审、项目公示、下达预算、拨付资金、竣工验收等诸多环节，历时几个月，耗费大量人力物力，依然不能保证分配的科学合理性。
（四）信息公开不透明
目前，专项转移支付分配信息公开的形式还局限于“谁主管、谁公示”的模式，由各主管部门分别向社会进行信息公示，对公示渠道、环节、期限等没有统一的规定。一方面，这种公示信息分散，不便于公众查阅，无法全面了解资金分配情况，因此不能形成广泛的群众监督机制；另一方面，部门信息整合不到位，政府及财政对资金分配的审核监管缺乏整体统筹性，遇到审计检查，也无法提供全面的信息资料，在一定程度上影响了工作效率。
（五）项目资金使用监管不尽规范
一是检查监管方式不够科学。专项性和突击性检查多，日常监管少；事后监管多，事前、事中监督少；对具体事项检查多，全方面跟踪监督少，再加上专项转移支付资金拨付链条长，项目点多面广，对资金使用的检查多以抽查为主，涉及面有限。二是检查成果运用不多。人大、财政、审计、纪检等监督部门沟通与互动不够，信息交流较少，工作中既存在重复检查，又有共同的监督盲点。各部门监督检查的结果没有统一进行记录、归纳，没有统筹成果用于指导、规范以后年度的资金分配。
二、加强财政专项转移支付管理的建议
（一）加快清理整合工作
政府要明确清理整合专项转移支付的原则、目标，明确责任人，限定时间，划定归并的比重、范围和步骤，打破部门利益格局，统筹做好项目“精减”和“整合”工作，集中财力保障重点支出。一是对项目设置无依据、阶段性政策任务已完成、历年检查反映效果不佳的项目要予以取消，竞争性领域的财政补助规模要逐步缩减；二是对涉及群众切身利益、由下级政府承担的基本公共服务项目，以及资金零散、上级政府难以直接实施的专项转移支付，合并纳入一般性转移支付范围；对用途相似、性质相同、扶持对象相近的专项转移支付进行整合，统筹资金使用。
（二）完善预算分配体制
一是合理划分各级政府事权和财政收支责任，调整优化财政支出结构，建立责权明晰、管理规范的财政转移支付制度。可根据我国现有实际情况，明确界定专项转移支付所占比重，增加一般性转移支付，增强基层政府资金统筹能力，提高财政资金的使用效益。二是完善预算管理，增强预算约束力。每年下半年政府及部门应就次年工作做出布署安排，统筹确定专项转移支付规模、项目，报人大审议通过后，原则上不得随意调整项目，切实改变“先有预算，后定项目”的被动局面，以增强年初预算的准确性和约束力，加快预算执行进度。
（三）科学规范资金分配
一是要强化项目库建设，由财政会同各部门引入大数据管理机制，按共性原则对项目申报、审核流程进行完善，定期实施项目评审论证，筛选出切实可行的项目纳入项目数据库；按照项目的轻重缓急进行排序，对已经安排资金的项目要追踪问效，增强对预算的指导性。二是健全资金分配制度与方式，要完善资金分配管理办法，对项目条件、分配标准、评审程序要进一步明确规范，以制度管权、管资金，规范调整行为；同时要简化测算标准和程序，尽量做到简便易行。
（四）推动财政信息公开
一是财政部门对内要加快整合资金分配信息，全面反映专项转移支付分配情况，统筹分析专项转移支付的安排效果，避免多头申报、重复申报等问题。二是财政部门对外应就专项转移支付的项目库设置、分配程序、分配结果、使用情况统一进行公示，便于公众全面了解资金分配信息，增强公民参与监督的积极性，引入社会监督机制。三是要加快建立惩戒制度，对检查发现虚报套取、弄虚作假的项目单位和个人一律拉入黑名单，向社会公示，以后不再安排财政资金。
（五）强化项目资金使用监管
一是强化绩效管理，做好跟踪检查。资金下达时要明确项目资金使用的绩效目标，项目单位要与财政部门签订绩效目标责任书，定期反馈项目进度和绩效目标实现情况，主管部门、财政和审计等单位要不定期就单位反馈情况进行跟踪检查，对谎报情况、违规操作和绩效目标未实现的项目单位，要收回资金。二是多管齐下，强化检查结果的综合运用，要利用人大、财政、审计、纪检监察和社会舆论监督等多种手段加强对财政转移支付的监管，并将这些监管成果统一纳入项目库进行滚动管理，既作为历史资料便于查询，又作为后期的分配依据，发挥监管成果的建设性作用。
（六）探索创新财政资金分配方式
一是要在资金分配中引入竞争机制，在明确使用范围及预期绩效目标的基础上，通过项目招标、公开评审的方式确定扶持对象，从而在众多项目中选择最优项目，确保财政资金的使用效益。二是设立产业引导股权投资基金，引入市场机制，将原先的政府补贴支持为市场化股权投入，将原来以补助、奖励、贴息等形式直接拨付给企业的资金，转化为政府以股权投资，与企业共享收益，共擔风险。通过市场来评价扶持资金的绩效，解决财政补贴资金绩效评价难的问题，使财政资金切实发挥产业扶持作用。
参考文献：
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